II SA/Gd 1849/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary N. na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki stropu przyziemia i nadbudowy budynku, - uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia 27 lipca 1999 r. (...), (...). Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia 9 czerwca 1995 r., powołując się na art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Bohdanowi W. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych wykonywanych w budynku zlokalizowanym na posesjach przy ul. L. 57 i ul. Ł. 49 w T. Postanowienie to stało się ostateczne wskutek utrzymania go w mocy przez Wojewodę T. postanowieniem z dnia 20 lipca 1995 r. wydanym po rozpoznaniu zażalenia Bohdana W. Powołując się na to postanowienie oraz na art. 51 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 8 sierpnia 1995 r. nakazał Bohdanowi W. zaniechania dalszych robót budowlanych i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja ta na skutek odwołania Bohdana W. oraz Barbary N. /właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany/ została przez Wojewodę T. decyzją z dnia 10 października 1995 r. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 28 listopada 1995 r., powołując się na art. 48 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nakazał Bohdanowi W. rozebranie stropu przyziemia i nadbudowy budynku położonego na posesjach nr 49 i 51 przy ul. Ł. w T. do dnia 31 marca 1996 r. Rozpoznając zaś kolejne odwołanie Bohdana W. Wojewoda T. decyzją z dnia 10 lutego 1997 r. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane rozpoczęto już w 1993 r. i w związku z tym powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. dotyczące konstytucyjności art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wywiódł, że w sprawie nie mogą być zastosowane przepisy dotyczące likwidacji samowoli budowlanej umieszczone w ustawie z 7 lipca 1994 r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 7 marca 1997 r., powołując się na art. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał po raz kolejny Bohdanowi W. rozebranie stropu przyziemia i nadbudowy budynku. Od tej decyzji po raz kolejny odwołanie wniósł Bohdan W. Na skutek tego odwołania Wojewoda T. decyzją z dnia 9 kwietnia 1997 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy przyjął, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 28 sierpnia 1993 r. o wydanie warunków technicznych do projektowania dla remontu budynku złożonego przez Bohdana W. Postępowanie to nie zostało zakończone, zaś złożenie następnie wniosku przez Barbarę N., w którym domagała się ona nakazania rozbiórki obiektu budowlanego organ uznał za powód do kontynuacji postępowania wszczętego na skutek wniosku Bohdana W. Organ odwoławczy przyjął też, że część robót budowlanych została wykonana przed dniem 1 stycznia 1995 r. i z tego względu uznał, iż spełnione są przesłanki wyłączające zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto organ odwoławczy przyjął, że roboty budowlane wykonane przez Bohdana W. nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W końcu organ odwoławczy wskazał, że zakładając nawet, iż Bohdan W. roboty budowlane wykonał samowolnie, to i tak stosując art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie byłoby zasadne orzeczenie rozbiórki, gdyż budowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody T. z dnia 9 kwietnia 1997 r. wniesioną przez Barbarę N., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 1997 r. uchylił zaskarżoną decyzję. NSA uznał, że żaden ze wskazanych argumentów nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd wskazał na pismo Barbary N. z dnia 7 sierpnia 1995 r., w którym żądała ona wyraźnie wydania nakazu rozbiórki budynku i uznał, że pismo to spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku i że postępowanie to powinno być zakończone bądź uwzględnieniem tego wniosku bądź odmową jego uwzględnienia. Te okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadniały uwzględnienie skargi Barbary N. NSA wskazał, że kwestia stosowania jednej z ustaw: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, uregulowana jest w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 100 poz. 465/. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istotne jest to kiedy zakończono budowę lub też kiedy wszczęto postępowanie administracyjne. Przy czym wyjaśniając o jakie chodzi postępowanie administracyjne Sąd uznał, iż chodzi o postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wadliwie organ odwoławczy przyjął, że Bohdan W. posiada prawo do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane. Okoliczności, na które powołał się organ administracyjny Sąd uznał za nieistotne dla oceny istnienia tego prawa. Sąd wskazał, że o ile Bohdan W. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z prawa własności, decydujący winien być stan księgi wieczystej tej nieruchomości bądź stan prawny wynikający z dokumentów służących za podstawę wpisu w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny formułując ocenę prawną uznał też za konieczne dokładne ustalenie zakresu robót wykonanych przez Bohdana W. oraz wskazał, że pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ocena zgodności robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wystarczy na uzasadnienie odmowy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Przymusowa rozbiórka jest też bowiem uzasadniona wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy. Rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewoda T. decyzją z dnia 21 kwietnia 1998 r. (...) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił nakazania rozbiórki stropu przyziemia i nadbudowy budynku. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż organ ten przyjął, iż zastosowanie w tej sprawie ma przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bowiem do października 1993 r. Bohdan W. w obiekcie budowlanym, którego dotyczy postępowanie wyburzył ściany wewnętrzne, zerwał podłogi, zamurował otwory okienne i drzwiowe od strony nieruchomości stanowiącej własność Barbary N. i wykonał nowe otwory z drugiej strony, zaizolował fundamenty, założył instalację wodną i kanalizacyjną, otynkował budynek do wysokości pierwszej kondygnacji, rozebrał dach i strop oraz wykonał nowy strop, natomiast w 1995 r. wykonał dach budynku. Nadto z wyroku Sądu Wojewódzkiego w T. z dnia 17 marca 1997 r. wynika, zdaniem organu, że Bohdan W. nie wzniósł budynku na powierzchni gruntu, lecz jedynie dokonał nadbudowy na istniejącym budynku. Stosując art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż obiekt został wybudowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę oraz wybudowanie tego obiektu nie spowodowało powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy uznał też, że działka gruntu, na której znajduje się budynek, którego dotyczy postępowanie, jak też ten budynek należą do Bohdana W. Organ stwierdził także, że nie jest możliwe nakazanie na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozebrania stropu i części obiektu stanowiącego nadbudowę budynku istniejącego, jeżeli nadbudowa została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Powyższa decyzja organu drugiej instancji została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 1998 r. II SA/Gd 974/98. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda T. wydając zaskarżoną decyzję, wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 1997 r., nie zastosował przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414/ w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 100 poz. 465/, który stanowi, że przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 1995 r. /art. 108 tej ustawy/ lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten zawiera dwa kryteria przy pomocy których następuje rozstrzygnięcie o wyłączeniu możliwości stosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy /l stycznia 1995 r./ lub do obiektów w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte na skutek żądania inwestora zmierzającego wprost do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy lub postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte z urzędu bądź na skutek żądania innych osób niż inwestor. Jeżeli zatem budowa była kontynuowana po dniu 1 stycznia 1995 r. i jednocześnie zostanie ustalone, że postępowanie administracyjne, o którym mowa nie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., to stosować należy, w myśl cytowanych przepisów /art. 103 ust. 1 i 2/, do spraw związanych z tą budową ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w tym jej art. 48. Organ odwoławczy ustalił, że roboty budowlane, które prowadził Bohdan W. były kontynuowane w 1995 r. W tym roku bowiem został położony dach na obiekcie którego dotyczy postępowanie. Nie wyjaśniono w decyzji wprost, czy i kiedy wszczęte zostało postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej. Sąd uznał zatem, że organ odwoławczy nie zastosował art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czym naruszył wiążącą go ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r. Wojewoda T. wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r. po raz kolejny bowiem błędnie ocenił przysługujące Bohdanowi W. prawo do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane. Z dokumentów ewidencji gruntów wynika, że budynek, w którym Bohdan W. prowadził roboty budowlane położony jest w ten sposób, że jego część przekracza granicę z działką sąsiednią /Barbary N./. Organ odwoławczy przyjął zaś, że budynek ten w całości stanowi własność Bohdana W. Jeżeli nie zostanie wykazane, że granice obu sąsiednich nieruchomości przebiegają w inny sposób niż wynika to z dokumentów ewidencji gruntów, nie można takiego twierdzenia zaakceptować. Nadawanie istotnego znaczenia faktom, że w dokumentach dotyczących nabycia własności przez Bohdana W. lub jego poprzedników prawnych stwierdza się, iż przedmiotem nabycia jest nieruchomość zabudowana, a w dokumentach dotyczących nabycia własności przez Barbarę N. lub jej poprzedników prawnych stwierdza się, iż przedmiotem nabycia jest nieruchomość niezabudowana nie może mieć decydującego znaczenia. Również i w tym zakresie organ odwoławczy naruszył wiążącą go ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r. Wzbudził wątpliwości Sądu także i pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, jakoby obiekt budowlany wykonany przez Bohdana W. nie powodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Organ formułując taką ocenę pominął, że roboty budowlane wykonane przez Bohdana W. wobec szczególnej sytuacji polegającej na tym, że jak wynika z dokumentów ewidencji gruntów budynek, w którym roboty te zostały wykonane przekracza granicę z działką sąsiednią, mają wpływ na zagospodarowanie tejże działki sąsiedniej. Jak wynika z postępowania administracyjnego, które toczyło się również przed Wojewodą T. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Barbarze N. i w którym ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została zaskarżona przez Bohdana W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekroczenie granicy wynikającej z ewidencji gruntów ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie. Sformułowanie zatem przedstawionego poglądu bez wyjaśnienia wskazanej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 Kpa Sąd stwierdził także, że nie jest trafiły pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego /np. jak w warunkach rozpoznawanej sprawy stropu i nadbudowanej części/. Wojewoda T. decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. (...) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z 7 marca 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ ten przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., jako organowi właściwemu zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. decyzją z dnia 10 lutego 1999 r. (...) nakazał rozbiórkę stropu przyziemia i nadbudowy budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 11 maja 1995 r. stwierdzono wykonanie stropu żelbetowego nad parterem budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Podczas kolejnej wizji stwierdzono kontynuacje robót budowlanych, polegających na zrealizowaniu ścian nadbudowy i wykonaniu konstrukcji więźby dachowej wraz z ociepleniem i pokryciem dachu blachą. Wskazano, że zrealizowanie wymienionych w decyzji elementów konstrukcyjnych wymagało pozwolenia na budowę. Zdaniem organu administracji do wykonanych robót nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ponieważ budowa nie zostało zakończona przed 1 stycznia 1995 r., zaś postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ponieważ postępowaniem administracyjnym o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego jest jedynie postępowanie zmierzające do legalizacji budowy to nie można za czynność wszczynającą takie postępowanie uznać wystąpienia Bohdana W. z 28 sierpnia 1993 r. Inwestor, znając szczególne usytuowanie budynku na granicy między dwoma działkami powinien zdawać sobie sprawę, że wszelkie działania natury inwestycyjnej w odległości do 3 m od granicy działki wymagać będą zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji Bohdan W., realizując swe założenia inwestycyjne w obiekcie stojącym na granicy między działkami 134 i 135 przy ul. Ł. w T. nie zadbał o uzyskanie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, które to prawo jest dominującym przy wszelkiego rodzaju działalności inwestycyjnej. Powyższą decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 24 czerwca 1999 r. (...). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji nie wyjaśnił kiedy zostało wszczęte postępowanie dotyczące remontu spornego budynku. Nie wyjaśniono także, które z robót wykonane zostały pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. a które pod rządami aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika również, że nie zawierają one 33 ważnych dla rozstrzygnięcia dokumentów. W sprawie ich zaginięcia postępowanie prowadzi Policja. Ponadto z twierdzeń Bohdana W. wynika, że złożył do NSA skargi na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia działek Barbary N. i jego. Także przed Sądem Rejonowym w T. zawisł spór graniczny w sprawie (...) wytoczonej przez Barbarę N. W tej sytuacji organ I instancji powinien zważyć, czy nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia wymienionych zagadnień wstępnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. postanowieniem z dnia 27 lipca 1999 r. (...) powołując się na przepisy art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiesił postępowanie w sprawie rozbiórki stropu przyziemia i nadbudowy budynku położonego na posesjach przy ul. Ł. 49, L. 51 i L. 57 do czasu rozstrzygnięcia wszystkich postępowań związanych z tym obiektem a prowadzonych przez inne organy /Prokuraturę Rejonową w T., NSA, Sąd Rejonowy Wydział Cywilny w T., Policję w T./. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ administracji uznał za zagadnienie wstępne postępowanie dotyczące ustalenia granic między nieruchomościami Bohdana W. i Barbary N. - skarga na bezczynność organu do NSA, II SAB/Gd 18/98 oraz postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w T. o wydanie części nieruchomości (...) a także postępowanie mające na celu wyjaśnienie przyczyn zaginięcia dokumentów z akt sprawy administracyjnej za postępowania mające doprowadzić do rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Barbara N., podnosząc, że żadna ze spraw wskazanych w postanowieniu nie ma związku z rozstrzygnięciem, czy doszło do samowoli budowlanej po stronie Bohdana W. Sprawa przed sądem cywilnym toczy się bowiem o wydanie części nieruchomości a nie o ustalenie granicy, która jest bezsporna. Również skarga do NSA nie ma związku ze sprawą, gdyż kwestia własności może zostać rozstrzygnięta jedynie w procesie cywilnym natomiast sprawy prowadzone przez Policję i Prokuraturę są sprawami karnymi zaś zaginione dokumenty może organ administracji odtworzyć. K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z 7 sierpnia 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając pogląd organu I instancji, iż kwestie podlegające wyjaśnieniu w postępowaniach wymienionych w zaskarżonym postanowieniu mają charakter zagadnień wstępnych w stosunku do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie rozbiórki. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła na powyższe postanowienie Barbara N., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, że NSA orzekał w sprawie dwukrotnie i w swych wyrokach ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji w żaden sposób nie zrealizowały zaleceń zawartych w wyrokach NSA i uchylają się od wydania zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie rozbiórki Organ odwoławczy wadliwie przyjął, że przed Sądem Rejonowym toczy się spór graniczny, podczas gdy faktycznie sprawa zawisła przed tym Sądem toczy się jedynie o usunięcie przez Bohdana W. części budynku, który stoi na gruncie będącym własnością skarżącej. Przytaczane w postanowieniu okoliczności nie mają w żadnej mierze charakteru zagadnień wstępnych w stosunku do sprawy dotyczącej rozbiórki. Zarówno K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., jak i Bohdan W. wnieśli odpowiedzi na skargę, domagając się jej oddalenia i podnosząc, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, gdyż niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy jest rozstrzygnięcie zagadnień wstępnych w postępowaniach prowadzonych przez wymienione w postanowieniu organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 97 pkt 4 Kpa, który nakazuje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Za wymagające wyjaśnienia zagadnienia wstępne organy administracji uznały postępowanie prowadzone przez organy Policji i Prokuratury, dotyczące zaginięcia dokumentów z akt sprawy oraz zakończenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego przed organami administracji przez Bohdana W. a także rozstrzygnięcie sprawy cywilnej o wydanie części nieruchomości - z powództwa Barbary N. przeciwko Bohdanowi W. Zagadnienie wstępne w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu to "sytuacja w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienie prawnego" - B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r. str. 419. Prowadzenie przez organy ścigania postępowania karnego mającego na celu wykrycie sprawcy zaginięcia dokumentów z akt sprawy administracyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Zaginięcie dokumentów z akt sprawy nie jest niewątpliwie zagadnieniem prawnym a jedynie okolicznością faktyczną. Rzeczą organów administracji rozpatrujących sprawę jest w takiej sytuacji odtworzenie lub odnalezienie zaginionych dokumentów, ewentualnie we współpracy z organami mającymi za zadanie ściganie przestępczość. Nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rezultat postępowania prowadzonego przez te organy polegający na ustaleniu osoby sprawcy i doprowadzeniu do jego ukarania. Wbrew wyraźnej treści ocen prawnych dotyczących interpretacji art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. zawartych w dwóch wyrokach wydanych w mniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły ostatecznie jakie przepisy stosować należy do inwestycji prowadzonej przez Bohdana W. Przesądzenie tej kwestii ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy zakończenie postępowania rozgraniczeniowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, wobec jednoznacznego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w myśl którego jedyną przesłanką zastosowania sankcji rozbiórki wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego jest wzniesienie obiektu budowlanego, bądź jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W razie zastosowania powyższego przepisu stwierdzenie, czy lokalizacja budynku narusza granice działki należącej do Barbary N. nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłaby istotna, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 4 grudnia 1997 r., w razie ustalenia, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwała na rozważanie przesłanek "legalizacji" inwestycji Bohdana W. w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem dopiero ewentualne dokonanie przez organy administracji ustalenia, że zachodzą określone w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. problemy wyłączające zastosowanie art. 48 tej ustawy oraz, że nie występują inne przesłanki rozbiórki obiektu wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. czyniłoby aktualnym możliwość rozważenia zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym byłoby rozgraniczenie nieruchomości Barbary N. i Bohdana W. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. uzależnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego od daty zakończenia budowy obiektu. Brak jest natomiast podstaw do tego by dokonywać rozbicia jednorodnego zadania inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku na poszczególne cząstkowe roboty budowlane i stosowania do nich rożnych unormowań, w zależności od tego, kiedy zostały wykonane. Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie wydane przez organ I instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wobec uwzględnienia skargi orzeczono o zwrocie kosztów postępowania skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.