II SA/Gd 1855/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Roberta P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 9 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządu Miejskiego w U. z dnia 2 czerwca 1999 r. (...); (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia 9 sierpnia 1999 r. (...), powołując się na przepisy art. 138 par. 1 ust. 1 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Miejskiego w U. (...) z dnia 2 czerwca 1999 r. opiniujące negatywnie wniosek Roberta P. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Robert P. działający pod firmą Prywatna Agencja Handlowa "P." złożył w dniu 9 stycznia 1999 r. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu oraz piwa powyżej 4,5 procent alkoholu w punkcie gastronomicznym kompleksu handlowo-usługowego zlokalizowanego w U. przy ul. L. /obiekt nr A5/. Zarząd Miejski w U. postanowieniem (...) z dnia 2 czerwca 1999 r. zaopiniował wniosek negatywnie, ponieważ punkt gastronomiczny nie spełniał warunków zawartych w uchwale (...) Rady Miejskiej w U. z 18 grudnia 1997 r., gdyż nie posiadał toalety z wejściem z wnętrza obiektu - będącego budynkiem trwale związanym z gruntem lub obiektem małej architektury posiadającym ściany boczne i zadaszenie. Z postanowieniem tym nie zgodził się Robert P. i wniósł zażalenie twierdząc, iż przepis definiujący pojęcie obiektu zawarty w nowej uchwale (...) z 25 lutego 1999 r. obowiązuje z datą późniejszą niż złożony wniosek i nie powinien mieć zastosowania w tym przypadku. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z par. 3 uchwały Rady Miejskiej w U. sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona jedynie w zakładzie gastronomicznym lub punkcie gastronomicznym posiadającym własne miejsca konsumpcyjne. Natomiast par. 4 uchwały stanowi, iż warunkiem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży jest posiadanie przez punkt gastronomiczny własnej toalety dla konsumentów stosownie oznaczonej, udostępnionej nieodpłatnie z wejściem wewnątrz obiektu. Definicję obiektu zawiera natomiast punkt 8 działu III uchwały Rady Miejskiej w U. z 25 lutego 1999 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w Gminie Miejskiej U. na rok 1999 i zgodnie z nią obiektem jest budynek trwale związany z gruntem lub obiekt małej architektury posiadający ściany boczne i zadaszenie. Punkt gastronomiczny, w którym Robert P. zamierza prowadzić sprzedaż alkoholu nie spełnia tego warunku. Zarząd gminy, wydając opinię, jako organ wykonawczy gminy obowiązany jest realizować uchwały Rady Miejskiej, nie miał zatem podstaw do wydania opinii pozytywnej, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do oceny zgodności z prawem uchwał rady miasta. Uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy przepisów prawa miejscowego obowiązującego w dniu składania wniosku nie było możliwe, gdyż rozpatrywanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu podjęcia rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Robert P., domagając się jego uchylenia i podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ w chwili składania wniosku i jego rozpatrywania obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w U. z dnia 18 grudnia 1997 r. nie definiowała pojęcia obiektu. Skoro zatem ogródek gastronomiczny stanowi integralną część obiektu to punkt gastronomiczny przy ul. L. spełniał wymogi stawiane punktom sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do sprzedaży na miejscu. Ponieważ uchwała Rady Miejskiej w U. z 25 lutego 1999 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w Gminie Miejskiej U. na rok 1999, zawierająca definicję obiektu nie zawiera przepisów przejściowych dla spraw będących w toku, a ponadto nie zmienia treści uchwały z dnia 18 grudnia 1997 r. a właśnie w oparciu o tę uchwałę wydawane są zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to w ocenie skarżącego rozstrzygnięcia winny być dokonywane w oparciu o stan prawny bardziej korzystny dla obywatela. W uzupełniającym skargę piśmie procesowym skarżący podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w U. w sprawie przyjęcia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w Gminie Miejskiej U. na rok 1999 nie stanowi prawa miejscowego i jej uregulowania nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nie można podzielić wyrażonego w skardze poglądu, iż w sprawie powinny znajdować zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, iż podstawą prawną indywidualnego aktu administracyjnego są przepisy prawa, obowiązującego w dacie wydania tego aktu, chyba, że z jednoznacznego przepisu ustawy wynika, że do prawnej kwalifikacji określonych stanów faktycznych należy stosować przepisy już nie obowiązujące. Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości upoważnił radę gminy do określenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy, przy czym zezwolenia takie wydaje się tylko wtedy, gdy punkt sprzedaży spełnia warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy. Rozstrzygające sprawę organy administracji, czyniąc użytek z wynikającego z powyższego przepisu uprawnienia do opiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży powołały się na unormowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej w U. z 18 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta U. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów oraz stałego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i w uchwale Rady Miejskiej w U. z 25 lutego 1999 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w Gminie Miejskiej U. na rok 1999. Jako podstawa prawna uchwały z 18 grudnia 1997 r. wskazane zostały przepisy art. 12 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uchwała ta stanowi w par. 4, że warunkiem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży jest posiadanie przez zakład /punkt/ gastronomiczny własnej toalety dla konsumentów stosownie oznaczonej, udostępnianej nieodpłatnie z wejściem wewnątrz obiektu. Definicję obiektu zawarto jednakże dopiero w punkcie III 8 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w U. z 25 lutego 1999 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w Gminie Miejskiej U. na rok 1999, opartej na przepisach art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 4[1] ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W myśl tej definicji obiektem jest budynek trwale związany z gruntem lub obiekt małej architektury posiadający ściany boczne i zadaszenie. Art. 4[1] ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zalicza do zadań własnych gmin prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a w tym ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami. Realizacja tych zadań prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Wynikające z przywołanego wyżej przepisu upoważnienie rady gminy do ustalania szczegółowych zasad wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w uchwalanym corocznie programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych obejmuje możliwość ukształtowania przez radę gminy procedury prowadzącej do wydania zezwolenia, nie pozwala natomiast na określenie w tym programie, choćby uzupełniająco, warunków sprzedaży alkoholu. Niczym innym jak uzupełnieniem ustalonych wcześniej warunków sprzedaży alkoholu jest zawarta w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych definicja obiektu. Wyklucza ona bowiem przypisanie temu pojęciu innego znaczenia, niż w niej określone, a co za tym idzie może uniemożliwiać uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez podmioty, które uprzednio spełniały warunki określone w uchwale z 18 grudnia 1997 r. Wyłączną podstawą do wydania uchwały określającej warunki sprzedaży napojów alkoholowych jest natomiast art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Zatem w przypadku stwierdzenia, że sprzeczna z ustawą jest uchwała rady gminy, na której oparty został indywidualny akt administracyjny, będący przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten władny jest stwierdzić, iż akt ten narusza prawo. Skoro zatem postanowienie negatywnie opiniujące wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostało wydane jedynie z powodu niespełnienia warunku wynikającego z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchwalonego na podstawie art. 4[1] ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - zaś warunek ten został tam umieszczony z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z przywołanego przepisu ustawy, to uznać należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uzależniając wydanie zezwolenia od warunków dodatkowych, innych niż określone przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy. Podkreślić należy, że interpretacja pojęcia "obiektu" użytego w uchwale Rady Miejskiej z 18 grudnia 1997 r. wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości musi zostać przeprowadzona przez rozpatrujące sprawę organy administracji zgodnie z obowiązującymi zasadami wykładni prawa i powinna znaleźć swe odbicie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa. W tym stanie sprawy, stwierdzając, że rozpatrujące sprawę organy naruszyły przepis art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji, opierając się na przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.