II SA/Gd 187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi 18 W. w W. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 3 stycznia 2024 r. nr WI.7023.1.233.2023.EWC w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniach od 12 września 2023 r. do 12 października 2023 r. inspektorzy Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "PWIOŚ", "Organ") przeprowadzili w [...] (dalej: "[...]", "Strona", Skarżący") kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) - dalej: "ustawa o odpadach", w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów), przez wytwórców odpadów niebezpiecznych (z wyłączeniem wytwórców pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego) oraz w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom. Po przeprowadzeniu kontroli w powyższym zakresie, w dniu 12 października 2023 r. został sporządzony protokół kontroli nr WIOS-GDA 388/2023, w którym opisano stwierdzone nieprawidłowości, tj. brak pozwolenia na wytwarzanie odpadów (w tym niebezpiecznych) w instalacji, prowadzenie ewidencji odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: "BDO") niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak wpisu w Dziale XII w BDO. Zdaniem Organu znajdujące się na terenie [...] (dalej: "[...]") oraz stacja paliw są instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) - dalej: "P.o.ś.". Organ wskazał również, że w 2022 r. [..] wytworzył odpady (w tym niebezpieczne) w ilościach powyżej 1 Mg rocznie, co rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Brak takiego pozwolenia stanowi naruszenie art. 180a P.o.ś. Zdaniem PWIOŚ Strona prowadziła ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym naruszając tym samym art. 194 ust. 1 pkt 5b ustawy o odpadach. Do ww. protokołu kontroli [...] w dniu 18 października 2023 r. złożył pisemne wyjaśnienia, w których nie zgodził się ze stanowiskiem Organu, że stacja paliw oraz [...] są instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś., przez co nie ma obowiązku objęcia ich pozwoleniem na wytwarzanie odpadów. Na potwierdzenie swojego stanowiska Strona załączyła interpretację Ministerstwa Środowiska z 10 lipca 2013 r. W dniach od 13 listopada 2023 r. do 13 grudnia 2023 r. inspektorzy PWIOŚ przeprowadzili w [...] kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o odpadach w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów). Po przeprowadzeniu kontroli w powyższym zakresie, w dniu 13 grudnia 2023 r. został sporządzony protokół kontroli nr WIOS-GDA 504/2023, w którym wskazano m.in., że 13 listopada 2023 r. przeprowadzono oględziny [...], podczas których stwierdzono, że stanowi ona instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. Do ww. protokołu kontroli [...] w dniu 20 grudnia 2023 r. złożył pisemne wyjaśnienia, w których podtrzymał swoje stanowisko, że stacja paliw oraz [...] nie są instalacjami w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś., przez co nie ma obowiązku objęcia ich pozwoleniem na wytwarzanie odpadów. Na podstawie ustaleń powyższych kontroli PWIOŚ, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.) - dalej: "u.i.o.ś.", wydał w dniu 3 stycznia 2024 r. zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził: 1. w przypadku dalszej eksploatacji przez [...] instalacji w postaci stacji paliw oraz [...], w wyniku której wytwarzane są odpady niebezpieczne o masie powyżej 1 Mg rocznie, wystąpić o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w myśl art. 180 pkt 3 i art. 180a P.o.ś. (termin wykonania: do 16 lutego 2024 r.); 2. prowadzić za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z zastosowaniem aktualnych dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); 3. dokonywać wpisów aktualizacyjnych w BDO zgodnie ze stanem faktycznym zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia). PWIOŚ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 16 lutego 2024 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego Organ wskazał, że w toku dwóch kontroli ustalono, że zarówno stacja paliw, jak i PSOS stanowią instalacje w rozumienia przepisów ochrony środowiska. Wskazano, że stacja paliw jest wyposażona w instalację do odbioru par benzyn, w związku z czym w myśl art. 3 pkt 6 lit. a i b P.o.ś. stanowi instalację. Natomiast [...] zlokalizowane w odrębnym budynku, zamykane przed dostępem osób postronnych, stanowi obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, który został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. PWIOŚ wskazał, że [..] jest wyposażona w następujące specjalistyczne urządzenia techniczne: dwie zlewarko-wysysarki olejowe z pojemnikami na zużyty olej o pojemności około 80 litrów, podnośnik hydrauliczny, odsysacze spalin samochodowych, montażownicę opon, wyważarkę kół, spawarkę, suwnicę do wyjmowania silników z pojazdów samochodowych, pneumatyczne zwijadło do pompowania kół oraz trzy odsysacze spalin, które systemem wentylacji wymuszonej odprowadzają spaliny z samochodów do emitora znajdującego się na dachu budynku zaopatrzonego w filtry. Organ ocenił tym samym, że [...], w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), jest obiektem budowlanym - budynkiem, który wraz z instalacjami zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem Organu [...] jest budynkiem, ponieważ jest trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W związku z tym, że [...] jest wyposażona w urządzenia techniczne o charakterze specjalistycznym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, stanowi instalację, zaś odpady wytwarzane w [...] są odpadami wytwarzanymi w instalacji. PWIOŚ zwrócił uwagę, że [...] posiadał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "RDOŚ") z 15 lipca 2013 r. - pozwolenie na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji na terenie [...] oraz na terenie kompleksów w B., G., W., Ł., R., B., dwóch kompleksów w R. Decyzja obejmowała także odpady wytwarzane w wyniku funkcjonowania stacji paliw, [...] oraz izby chorych. Wskazano, że decyzją RDOŚ z 27 sierpnia 2014 r. prawa i obowiązki wynikające z ww. decyzji zostały przeniesione na [...]. Termin ważności decyzji z 15 lipca 2013 r. upłynął z dniem 8 sierpnia 2023 r. i po tej dacie ww. pozwolenie wygasło. Podkreślono, że [...] do dnia zakończenia kontroli nie wystąpił o nowe pozwolenie, mimo prowadzenia dalszej eksploatacji instalacji w postaci stacji paliw, [...] oraz izby chorych, w których wytwarzał odpady niebezpieczne o masie powyżej 1 Mg rocznie. Stosownie zatem do art. 180 ust. 3 w zw. z art. 180a P.o.ś. [...] chcąc kontynuować eksploatację instalacji zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na wytwarzanie odpadów, a w związku z tym, że posiada instalację na [...] oraz na stacji paliw, pozwolenie to powinno uwzględniać odpady wytwarzane w instalacji. PWIOŚ wskazał następnie, że w trakcie kontroli potwierdzono w Bazie [...], iż [...] ewidencjonuje wszystkie wytwarzane przez siebie odpady o kodach wymienionych w decyzji z 15 lipca 2013 r. jako wytworzone poza instalacją; żaden z wytworzonych odpadów nie został zaewidencjonowany zgodnie z posiadaną decyzją, tj. w instalacji, co jest traktowane jako prowadzenie ewidencji niezgodnie ze stanem rzeczywistym, do czego jest zobowiązany w myśl z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. Końcowo wskazano, że w trakcie kontroli potwierdzono w Bazie BDO, iż [...] prowadził ewidencję odpadów jako wytworzonych poza instalacją bez wymaganego przepisami wpisu aktualizacyjnego w Dziale XII, do czego jest zobowiązany w myśl art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o odpadach. W skardze na zarządzenie pokontrolne z 4 stycznia 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 180 pkt 3 i art. 180a P.o.ś. oraz bezkrytyczne i nielogiczne zaakceptowanie wyników kontroli wyrażonych w protokołach pomimo złożonych odwołań i oparcie swojego rozstrzygnięcia o nieprawdziwe ustalenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Organ dokonał błędnej kwalifikacji [...] jako instalacji w myśl P.o.ś. Wskazano, że [...] to pomieszczenie w budynku wyposażone w kanały samochodowe, nie ma w niej specjalistycznych urządzeń takich jak odsysacze oleju, gdyż olej i płyny eksploatacyjne są opróżniane grawitacyjnie do specjalnych mis ustawionych pod pojazdem, a wszelkie wymiany części samochodowych wykonywane są manualnie przy użyciu narzędzi. W ocenie Skarżącego [...] jest prostym warsztatem samochodowym, nie stanowiącym zespołu stacjonarnych urządzeń powiązanych ze sobą technologicznie, a jego działalność polega na świadczeniu określonych usług (przeglądy, bieżące naprawy i konserwacje) na potrzeby jednostki wojskowej, przy wykorzystaniu prostych narzędzi, nie zaś na prowadzeniu procesu produkcyjnego czy przetwórczego, w przypadku którego można by mówić o powiązaniu technologicznym. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że przez powiązanie technologiczne należy rozumieć konieczność istnienia tego typu powiązań (pomiędzy urządzeniami), które od strony technologicznej uzależniają pojawienie się współtworzących instalację ostatecznego efektu, dla osiągnięcia którego te urządzenia są uruchamiane, od współdziałania wszystkich urządzeń. Efektem takiego współdziałania urządzeń musi być odpad. Zdaniem Skarżącego trudno doszukać się zależności technologicznej pomiędzy urządzeniem do pompowania kół a urządzeniem do zdejmowania opon i jaki w wyniku tego powiązania miałby powstać odpad. Zwrócono uwagę, że w piśmie z 3 stycznia 2024 r. Organ zgodził się ze Skarżącym, że [...] nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. c P.o.ś., natomiast w dalszej części pisma oraz w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego uzasadnia swoje stanowisko tym, że [....] jest obiektem budowlanym - budynkiem, co jest dla Skarżącego niezrozumiałe w myśl treści art. 3 pkt 3 lit. c. Podobnie stało się z zakwalifikowaniem mobilnej zlewarki do oleju, którą nazwano zlewarko-wysysarką. Wskazano, że w wyniku odwołania się od ustaleń protokołu Organ pismem z 16 stycznia 2024 r. poinformował Skarżącego, że w wyniku odwołania i otrzymania od Strony instrukcji obsługi uwzględnia te wyjaśnienia i dokument. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nadal posługuje się nazwą zlewarko-wysysarka. Zdaniem strony skarżącej PWIOŚ wymieniając w protokołach różne urządzenia na siłę chce udowodnić, że wszystkie znajdujące się w budynku maszyny stanowią instalację, nie różnicując ich przeznaczenia. A tak naprawdę urządzeniem do pozyskiwania odpadów niebezpiecznych jest jedynie zlewarka mobilna, do której zlewa się olej i płyny eksploatacyjne w sposób grawitacyjny, a nie mechaniczny. Natomiast inne odpady powstające w wyniku obsługi samochodów wymienia się ręcznie. Dlatego też za kuriozalne uznano zakwalifikowanie takich urządzeń jak sprężarka do pompowania kół, podnośnik hydrauliczny, czy też suwnice do kategorii instalacji, gdyż narzędzia te różnią się przeznaczeniem, a ich działanie jest niezależne od siebie, a w końcu żadne z nich nie wytwarza odpadów niebezpiecznych. W ocenie strony skarżącej w odniesieniu do stacji paliw Organ nie wskazał przepisu nakładającego na posiadacza takiej stacji obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia. Zarzucono, że w swoim zarządzeniu PWIOŚ pominął całkowicie fakt, iż stacja paliw nie powoduje praktycznie odpadów, powoduje natomiast emisje gazów. Organ nie rozgraniczył w zarządzeniu pozwolenia na wytwarzanie odpadów od pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Tymczasem brak tego rozgraniczenia ma diametralne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż Organ zobowiązując Skarżącego do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów przez stację paliw popełnił podstawowy błąd polegający na fakcie, że stacja paliw nie wytwarza odpadów, a wprowadza gazy. Zwrócono uwagę, że w zarządzeniu pokontrolnym PWIOŚ pominął podstawowy akt prawny mający zastosowanie do emisji gazów, jakim jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881), w którym pod pozycją 16 załącznika wymieniono instalacje do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych. Podobnie ma się rzecz z instalacją do odprowadzania spalin w [..], która nie wytwarza odpadów, a odprowadza spaliny. Zrównanie takiej instalacji z instalacją powodującą wytwarzanie odpadów uznano za niedopuszczalne. Końcowo podniesiono, że bez znaczenia jest fakt posiadania przez poprzednią jednostkę wojskową której następcą prawnym jest [...] stosownego pozwolenia na wytwarzanie odpadów w instalacji, które wygasło 8 sierpnia 2023 r., gdyż jednostka ta nie była zobowiązana do posiadania takiego pozwolenia, a uzyskała je de facto na wyrost i nie rozliczała się z odpadów wytwarzanych w instalacji, a poza instalacją. Zdaniem Skarżącego nie jest on zobowiązany do jakiejkolwiek czynności dokonanej przez swojego poprzednika prawnego, gdyż nie wynika to z żadnego przepisu prawa i nie ma zamiaru tego czynić, gdyż nie wytwarza odpadów w instalacji, lecz poza instalacją. PWIOŚ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 4 stycznia 2024 r., w którym organ ten, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych w dniach od 12 września 2023 r. do 12 października 2023 r. oraz w dniach od 13 listopada 2023 r. do 13 grudnia 2023 r. w [...], udokumentowanych protokołami kontroli nr WIOS-GDA 388/2023 i WIOS-GDA 504/2023, zarządził: w punkcie 1. w przypadku dalszej eksploatacji przez [...] instalacji w postaci stacji paliw oraz [...], w wyniku której wytwarzane są odpady niebezpieczne o masie powyżej 1 Mg rocznie, wystąpić o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w myśl art. 180 pkt 3 i 180a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) (termin wykonania: do dnia 16 lutego 2024 r.); w punkcie 2. prowadzić za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z zastosowaniem aktualnych dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 i art. 67 ustawy odpadach (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); w punkcie 3. dokonywać wpisów aktualizacyjnych w BDO zgodnie ze stanem faktycznym zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia). PWIOŚ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 16 lutego 2024 r. Podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia stanowią przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., zgodnie z którymi na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z treści przywołanych powyżej regulacji wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie Sądu zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2036/09, z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w piśmiennictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (tak: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21). Z tych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12). Powoduje to, że kontrola przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola kwestionowanego przez Stronę zarządzenia pokontrolnego z 4 stycznia 2024 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że rozpoczęta w dniu 12 września 2023 r. na terenie [...] kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi opisanymi w protokołach kontroli nr WIOS-GDA 388/2023 i nr WIOS-GDA 504/2023, a prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Sądu użyte w art. 12 ust. 1 u.o.i.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec powyższego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem jej kierownik może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Zgodnie z art. 9 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe (ust. 1). Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli (ust. 1a). Natomiast do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem oraz kontrole interwencyjne (ust. 1b). W niniejszej sprawie zostały przeprowadzone kontrole planowe, których celem było skontrolowanie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami, przez wytwórców odpadów niebezpiecznych (z wyłączeniem wytwórców pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego) oraz w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom. Przenosząc przytoczone dotychczas regulacje prawne oraz poczynione rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w rozpoznawanej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń. Przechodząc do oceny stanowiska Organu zaprezentowanego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, zgodnie z którym stacja paliw i [...] stanowią instalacje należy wskazać na regulacje Prawa ochrony środowiska, która to ustawa w art. 3 pkt 6 definiuje instalacje jako: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję. W judykaturze wskazuje się, że "instalacja" to urządzenie techniczne pojedyncze bądź w postaci zespołu, a więc pewien mechanizm bądź zespół mechanizmów (maszyna), którego funkcjonowanie oparte jest na wykorzystaniu procesów fizycznych czy chemicznych, przewidziany i skonstruowany dla prowadzenia określonej działalności służącej osiąganiu założonych celów (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 438/12, WSA w Warszawie z 23 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1132/16). Jednocześnie musi to być urządzenie stacjonarne, a więc takie, które będąc unieruchomionym w danym miejscu i działając w stanie unieruchomienia, może w tymże miejscu powodować emisję (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 47/18). "Instalacją" jest również zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, spełniający łącznie trzy warunki - powiązanie technologiczne, tytuł prawny do wszystkich urządzeń we władaniu tego samego podmiotu, całość położona na terenie jednego zakładu. Przy czym przez powiązanie technologiczne należy rozumieć konieczność istnienia tego typu powiązań (pomiędzy urządzeniami), które od strony technologicznej uzależniają pojawienie się ostatecznego efektu, dla osiągnięcia którego te urządzenia są uruchamiane, od współdziałania wszystkich urządzeń współtworzących instalację. Wyjaśnić też należy, że zakład to, zgodnie z art. 3 pkt 48 P.o.ś., teren, na którym znajduje się jedna lub więcej instalacji lub urządzeń, do którego to terenu prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Określenie tytuł prawny precyzuje z kolei art. 3 pkt 41 tej ustawy wskazując, że jest to prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. "Instalacja" to także budowla niebędąca urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Przy czym budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; budowlą jest m.in.: lotnisko, drogi, linie kolejowe, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów (zob. M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 57-64). Podkreślić jednocześnie należy, że warunkiem uznania urządzenia technicznego, czy też zespołu tych urządzeń lub budowli za instalację jest konieczność powstania emisji związanych z ich eksploatacją. Pojęcie emisji również wyjaśnia P.o.ś. w art. 3 pkt 4 jako wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z instalacją w postaci zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, przy czym powiązanie to polega w niniejszej sprawie na istnieniu na terenie [...] w W. [...], której celem jest utrzymywanie w należytym stanie technicznym pojazdów mechanicznych, w tym: bieżących przeglądów, napraw, wymiany zużytych części. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku tych czynności dochodzi do powstania emisji w postaci wprowadzania do środowiska takich substancji jak zużyte opony, oleje, filtry, akumulatory, skorodowane części samochodowe itp. Należy podkreślić, że wykładnia funkcjonalna i celowościowa art. 180 P.o.ś. nakazuje uwzględnić wymogi wynikające z potrzeby ochrony środowiska. Wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 180 w zw. z art. 180a tej ustawy jest jednym z elementów ochrony środowiska. Z woli ustawodawcy wytwarzanie większej ilości odpadów z wykorzystaniem odpowiednich instalacji wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Przez "ochronę środowiska" ustawodawca rozumie podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego (art. 3 pkt 13 P.o.ś.). Natomiast przez równowagę przyrodniczą rozumie się stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej (art. 3 pkt 32 P.o.ś.). Należy zauważyć, że decyzją z 15 lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku udzielił pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku eksploatacji instalacji na terenie [...] w W., której prawnym następcą został [...]. W związku z faktem, że przez czas obowiązywania ww. decyzji [...] nie zgłosił do RDOŚ zmian w zakresie funkcjonowania instalacji, należy uznać, że instalacja, o której mowa w ww. decyzji, funkcjonowała oraz nie uległa zmianom. Zatem w przypadku dalszej eksploatacji [...] zobowiązany był wystąpić do właściwego organu o wydanie kolejnej decyzji. Ponadto w okresie od dnia wydania ww. decyzji do końca jej obowiązywania tj. do 8 sierpnia 2023 r., [...] zobowiązany był do jej przestrzegania, przez co należy rozumieć, że odpady o kodach wymienionych w decyzji należało ewidencjonować w Bazie BDO w myśl obowiązującej decyzji jako wytworzone w instalacji, nie zaś - jak uczynił to [...] - poza instalacją. Należy również zwrócić uwagę, że w przywoływanym przez Skarżącego stanowisku Ministerstwa Środowiska z 10 lipca 2013 r. wskazano co prawda, że "z pewnością instalacją (jako całość) nie będą: szpital, uczelnia, jednostka wojskowa, stacja dializ, warsztat samochodowy, kanały naprawcze, magazyny, czy też kuchnie", jednakże w ostatnim zdaniu tego dokumentu zastrzeżono: "nie można jednak przy tym wykluczyć, że na terenie szpitala czy też warsztatu będzie znajdowało się stacjonarne urządzenie techniczne, powodujące emisję, która będzie spełniać przesłanki instalacji". Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez Organ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881), które zdaniem strony skarżącej jest podstawowym aktem prawnym mającym zastosowanie do emisji gazów, należy zauważyć, że istotnie pod pozycją 16 załącznika do tego rozporządzenia (wymieniającym rodzaje instalacji, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia, z uwzględnieniem skali działalności prowadzonej w instalacjach) wskazano na instalacje do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych. Zdaniem Sądu przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż prowadzona przez [...] stacja paliw nie służy do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych, lecz do ich dystrybucji (zaopatrywania w paliwo pojazdów, którymi dysponuje Strona). W konsekwencji jako zgodne z prawem należało uznać zaskarżone zarządzenie pokontrolne również w zakresie obowiązków nałożonych na Skarżącego w punktach 2 i 3. W drugim punkcie zaskarżonego aktu Organ zarządził prowadzić za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z zastosowaniem aktualnych dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. Z regulacji zawartych w ustawie o odpadach wynika, że posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów" (art. 66 ust. 1). Dokumenty ewidencji odpadów sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 67 ust. 6). W przypadku awarii systemu teleinformatycznego, w którym Baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami jest prowadzona, uniemożliwiającej sporządzanie dokumentów ewidencji odpadów w sposób określony w ust. 6, sporządza się dokumenty ewidencji odpadów w formie papierowej lub elektronicznej poza Bazą danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, przez czas trwania awarii. W przypadku zastosowania formy papierowej przekazujący odpady sporządza kartę przekazania odpadów lub kartę przekazania odpadów komunalnych w odpowiedniej liczbie egzemplarzy dla każdego z posiadaczy odpadów - przekazującego odpady, każdego transportującego odpady oraz przejmującego odpady (art. 67 ust. 7). Dane zawarte w ewidencji odpadów stanowią podstawę do sporządzenia sprawozdawczości oraz informacji, które są przekazywane właściwym organom. Błędnie uzupełnione dokumenty utrudniają sprawowanie kontroli w zakresie przestrzegania przez podmioty warunków decyzji administracyjnych oraz przepisów prawa. Ponadto stwarzają dodatkową możliwość do nadużyć w zakresie gospodarowania odpadami niewykazanymi w ewidencji odpadów. Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach jest gromadzenie informacji o gospodarce odpadami z konkretnych gałęzi gospodarki. A zatem, skoro ustalenia kontroli wykazały, że [...] ewidencjonuje wszystkie wytwarzane przez siebie odpady o kodach wymienionych w decyzji z 15 lipca 2013 r. jako wytworzone poza instalacją, zamiast w instalacji, oczywiste jest, że zarządzeniem pokontrolnym Organ zarządził prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, co wynika bezpośrednio z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. W trakcie kontroli potwierdzono również w Bazie BDO, że Skarżący prowadził ewidencję odpadów jako wytworzonych poza instalacją bez wymaganego przepisami wpisu aktualizacyjnego w Dziale XII, do czego jest zobowiązany w myśl art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o odpadach. W ocenie Sądu również i w tym zakresie zarządzenie pokontrolne zostało wydane zgodnie z prawem i na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Tym samym nie sposób również w tym zakresie zakwestionować prawidłowości zarządzenia pokontrolnego. Podsumowując należy wskazać, że pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokołach kontroli, istnieje w rozpoznawanej sprawie logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]