II SA/Gd 1870/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. i E. P. na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Decyzją z dnia 22 lutego 2002r. nr [...] Wójt Gminy powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 55 ust 1 pkt 1, art. 57 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126), zgodnie z porozumieniem z dnia 21 maja 1999r. zawartym pomiędzy Starostą a Radą Gminy w sprawie prowadzenia przez organ gminy niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należących do właściwości Starosty, udzielił E. P. pozwolenia na użytkowanie części budynku - piekarni wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi znajdującego się na działce nr [...] położonej w S. przy ul. L. Organ ustalił, że D. i E. P. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku - piekarni wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi, znajdującego się na działce nr [...] w S. przy ul. L.. Pozwolenie na budowę zostało wydane 6 marca 1997r. W dniu 16 grudnia 1997 r. wnioskodawcy uzyskali decyzję na zmianę sposobu użytkowania. Do wniosku zostały dołączone wymagane zaświadczenia i protokoły z których wynika, ze część budynku wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi nadaje się do użytkowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 marca 2002r. nr [...], powołując się na art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nałożył na E. P. obowiązek doprowadzenia budowanego budynku piekarni wraz z częścią mieszkalną usytuowanego na działce nr [...] w S. do zgodności z prawem, poprzez wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2002r. następujących czynności: 1. zamurowanie wszystkich otworów okiennych oraz drzwiowych usytuowanych w ścianie budynku skierowanej w stronę granicy z działką nr [...] 2. wykonanie i przedłożenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego inwentaryzacji i orzeczenia technicznego całości wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz projektu dokończenia robót budowlanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek I. B. w sprawie wybudowania obiektu budowlanego na działce [...] w S. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że E. P. w dniu 6 marca 1997. r. otrzymał decyzję pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. Następnie otrzymał on decyzję (pomimo braku zakończenia robót budowlanych) pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno gospodarczego na piekarnię. W związku z tym, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania została wydana w trakcie realizacji obiektu, Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ją za decyzję o pozwoleniu na budowę budynku piekarni wraz z częścią mieszkalną, zmieniającą wyżej wymienioną decyzję pozwolenie na budowę budynku mieszkalno gospodarczego. Podczas wizji przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2002r. ustalono, że roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. W związku z tym, że stwierdzone niezgodności stanowią istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 18 marca 2002r. wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...]. Od decyzji Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2002r. odwołanie wniósł I. B. zarzucając organowi nieuwzględnienie jego słusznych interesów. Skarżący stwierdził, że będąc właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością objętą zaskarżoną decyzją nie został poinformowany o planowanej inwestycji. Skarżący zarzucił ponadto, że działalność prowadzona na działce [...] zakłóca spokój, a budynek na niej został wybudowany bez planu zagospodarowania, bez strefy ochronnej oraz bez jego wiedzy i zgody. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2002r. nr [...] Wojewoda powołując się na art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 k. p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art.82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję "organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie części budynku - piekarni wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi na działce nr [...] w S. przy ul. L. Uzasadniając organ odwoławczy stwierdził, że w związku z decyzją Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 19 marca 2002r. zobowiązującą E. P. do doprowadzenia budynku do zgodności z prawem zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nastąpił podział kompetencyjny z zakresu przepisów ustawy Prawo budowlane na organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzór budowlany. Właściwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest organ administracji architektoniczno - budowlanej. Jednakże w przedmiotowej sprawie w związku z zaistniałą samowolą pomiędzy postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego istnieje związek, który polega na tym, że wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopiero otwiera możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wydaniem takiej decyzji i w sytuacji, w której nie zachodzą inne okoliczności wymienione w art. 55 ust 1 i 2 Prawa budowlanego nie wszczyna postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś zostało ono wszczęte, to stwierdzenie, że brak jest okoliczności uzasadniających powstanie obowiązku ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie, winno powodować umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 § k.p.a. Jak wynika z akt sprawy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wpłynął do organu pierwszej instancji 15 marca 2002r., natomiast decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została 19 marca 2002r. Tak więc w sytuacji, kiedy to zgodnie z k.p.a. wniosek wszczyna postępowanie, uznać należy, że w dniu 15 marca 2002r. zostało ono wszczęte w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a więc nastąpiło to przed' datą wydania decyzji przez Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli D. i E. P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że decyzja Wójta gminy zezwalająca na użytkowanie przedmiotowego budynku została wydana 22 lutego 2002r., a więc wcześniej niż postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało wydane 18 marca 2002r. Niezasadne jest zatem powoływanie się przez Wojewodę na termin złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a decyzja organu pierwszej instancji nie jest przedwczesna. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżących kosztami postępowania. Organ stwierdził, że w "przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt stwierdzonej samowoli budowlanej wydanie decyzji w trybie art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopiero otwiera możliwość u biegania się przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika z akt sprawy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 15 marca 2002r., natomiast decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w dniu 19 marca 2002r. Tak więc w sytuacji, kiedy zgodnie z k.p.a. wniosek wszczyna postępowanie, uznać należy, że w dniu 15 marca 2002r. zostało ono wszczęte w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a więc nastąpiło to przed datą wydania decyzji przez Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2002r. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący odebrał decyzję organu pierwszej instancji 26 marca 2002r., a więc w sytuacji, gdy zarówno on sam, jak i organ pierwszej instancji został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed I sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie należy stwierdzić, iż z zasady proces inwestycyjny kończy się złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy do właściwego organu, zgodnie z art. 54 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126). Stanowi on, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Przepisy przewidują jednakże wyjątki od tej zasady i w określonych w ustawie przypadkach, do zakończenia procesu inwestycyjnego wymagają od inwestora uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jeden z nich określa przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji. W tym przypadku obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powstaje, gdy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zostanie wydana decyzja nakazująca dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Decyzja taka jest konsekwencją stwierdzenia przez właściwy organ istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego nie sposób doprowadzić o stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy właściwy organ wyda decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. powstaje możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2002r., sygn. akt II SA/Gd 524/00, nie publ.). W przedmiotowej sprawie skarżący E. P. złożył w dniu 15 marca 2002r. do Wójta Gminy pismo, z którego wynika, iż wnosi o pozwolenie na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego w postaci piekarni i części mieszkalnej, (vide: pismo z 13.03.2002r. w aktach administracyjnych I instancji), wszczynając tym samym postępowanie administracyjne. Jednocześnie, Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadził postępowanie wszczęte na wniosek I. B. w sprawie wybudowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w S. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych na terenie działki nr [...] w dniu 21 lutego 2002r. stwierdzono, iż prace budowlane odbiegają w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego wydał w dniu 18 marca 2002r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie w dniu 19 marca 2002r. decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (vide: postanowienie z 18.03.2002r. i decyzja z 19.03.2002r. w aktach administracyjnych I instancji). Należy w tym miejscu podkreślić, że skutkiem wydania decyzji nakładającej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest to, że inwestor może uzyskać, pozwolenia na użytkowanie obiektu, dopiero po spełnieniu warunków określonych w przedmiotowej decyzji (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ architektoniczno - budowlany I instancji podjął decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie datując ją "dnia 22 lutego 2002r.", przy czym rozpatrywał wniosek inwestora złożony jak wynika z akt 15 marca 2002r., zaś odbiór decyzji potwierdził E. P. podpisem na decyzji w dniu 26 marca 2002r. (vide: decyzja Wójta Gminy w aktach administracyjnych I instancji). Tym samym, skoro wniosek inwestora wszczął postępowanie, to zakładając, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z datą wsteczną, nie jest możliwe jej wydanie z datą 22 lutego 2002r. Przyjąć zatem trzeba, że Wójt Gminy, mimo postępowania prowadzonego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, zakończonego decyzją z dnia 19 marca 2002r. na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał błędnie pozwolenie na użytkowanie części zgłoszonego obiektu budowlanego. W konsekwencji podstawowy zarzut skargi należy uznać za bezpodstawny, tym bardziej, że organ odwoławczy orzekając na podstawie stanu faktycznego i prawnego z dnia 19 czerwca 2002r. obowiązany był uwzględnić okoliczność wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Stosownie do przytoczonych powyżej przepisów, gdy w trakcie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, właściwy organ po stwierdzeniu wyżej wymienionych okoliczności, powinien umorzyć postępowanie, na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2002r., j.w.) Sąd zwraca uwagę również, że właściwy organ nie może wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu, który jeszcze nie powstał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998r. w sprawie sygn. akt IV SA 1374/96, nie pub!.). Takim obiektem stał się przedmiotowy budynek po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia 19 marca 2002r., w której nałożono na E. P. obowiązek wykonania określonych czynności, zmian i przeróbek, konsekwencją czego jest niemożność uznania obiektu za ukończony. W związku z powyższym bezsporne jest, że od daty wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na inwestora zostały nałożone obowiązki, których spełnienie jest warunkiem otrzymania pozwolenia na użytkowanie, w warunkach określonych przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3. Prawidłowo zatem organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji stosując przepis art. 105 kpa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.