II SA/Gd 1885/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2002 r., nr [[...]] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienie prawa własności działki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta decyzją z dnia 25 marca 2002 roku, nr [[...]], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (jedn. tekst Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. i A. M. o przeniesienie własności działki gruntu oddanej w użytkowanie z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa postanowił przenieść nieodpłatnie na rzecz współmałżonków: wnioskodawców B. M. oraz A. M., prawo własności działki Nr [[...]] o pow. 0,5034 ha położonej w obrębie geodezyjnym Ż. gmina P. (KW Nr [[...]]) oraz orzekł, że przedmiotowa decyzja, w dniu w którym stanie się ostateczna będzie stanowić podstawę do odłączenia działki Nr [[...]] pow. 0,5034 ha z księgi wieczystej KW Nr [[...]] i ujawnienia prawa własności dla tej działki w księdze wieczystej KW Nr [..] na wniosek zainteresowanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że B. i A. M. zwrócili się z wnioskiem o przyznanie nieodpłatne własności opisanej wyżej działki Nr [[...]], która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Nr [[...]] z dnia 28 kwietnia 1972 roku przez W. G., któremu na tej podstawie przyznano prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o powierzchni 0,50 ha. Przed przekazaniem na rzecz Skarbu Państwa, gospodarstwo rolne W. G. tworzyły działki nr: [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]]. W roku 1976 w wyniku wymiany gruntów na terenie wsi Ż. gmina P. z działki nr [[...]] i działki nr [[...]] wydzielono działki nr [[...]], [[...]] i [[...]], z czego działka nr [[...]] jest gruntem uprawianym przez rodzinę W. G. - wnuczkę B. M. i jej męża A. M. do chwili wydania przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji argumentował, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. działka nr [[...]] znajduje się w strefie ochrony sanitarnej od składowiska odpadów i przeznaczona jest pod uprawy zielone. Ponadto na mocy art. 118 wymienionej wyżej ustawy osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zastępca Wójta Gminy, na której terenie znajduje się przedmiotowa działka, zarzucając organowi I instancji nie zbadanie stanu faktycznego oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2002 roku na podstawie art. 127 § 2 w związku art. 138 § 1 pkt 3 i w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. , umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w piśmie zawierającym zarzuty odnoszące się do przedmiotowej decyzji, jako podmiot wnoszący odwołanie określony został Urząd Gminy, w którego imieniu odwołanie podpisał zastępca Wójta Gminy. Zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym Urząd Gminy to biuro wykonujące zadania na rzecz organu wykonawczego gminy jakim jest zarząd gminy. Nie może on więc w żadnym wypadku występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwym jest natomiast, iż prawa strony w niniejszym postępowaniu służą gminie P., gdyż teren którego dotyczy przedmiotowa decyzja jest własnością gminy. Organ odwoławczy wskazał, że osobą uprawnioną do reprezentowania gminy zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jest wójt lub burmistrz a nie ich zastępcy. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium odwoławcze uznało, że odwołanie w niniejszej sprawie wniósł podmiot, któremu nie służą prawa strony, albowiem sprawa przyznania własności działki nr [[...]] nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku zastępcy wójta gminy P. W dniu 23 lipca 2002 roku Wójt Gminy P. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2002 roku w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego (Nr [[...]]) zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, oraz nie zbadanie stanu faktycznego poprzez pominiecie postanowień Statutu Gminy P. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy P. wyjaśnił, że odwołanie z dnia 26 kwietnia 2002 roku od decyzji Starosty (Nr [[...]]) zostało wniesione przez stronę pod nieobecność Wójta Gminy P. przez Wicewójta J. S. Omyłkowe oznaczenie strony jako Urzędu Gminy w P. nie ma zdaniem wnoszącego skargę, istotnego znaczenia dla sprawy. Skarżący wskazuje, że bez wątpienia Gmina P., jako właściciel terenu objętego nieodpłatnym przeniesieniem, miała interes prawny do wniesienia odwołania. Wnoszący skargę zgadza się z twierdzeniem, że osobą reprezentującą Gminę jest zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt lub burmistrz i wyjaśnia, że w razi jego nieobecności, a taka sytuacja zaistniała w powyższej sprawie, Gminę zgodnie z postanowieniami statutu Gminy P. i pełnomocnictwem Wójta reprezentuje Wicewójt Gminy. W momencie wnoszenia odwołania Wójt Gminy, W. Ł., przebywał na urlopie wypoczynkowym. Zastępstwo pełnił Wicewójt J. S. Ponadto jako podstawę takiego twierdzenia skarżący wskazuje Statut Gminy z dnia 9 lipca 1998 roku, w którym § 14 stanowiący, że zastępca wójta, pisemnie upoważniony przez Wójta pełni w czasie jego nieobecności obowiązki w zakresie określonym w pełnomocnictwie (Dz. U. Woj., Słupskiego nr 15, poz. 61). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Organ drugiej instancji nie podzielił poglądu prezentowanego przez Urząd Gminy P., co do wykładni § 14a Statutu Gminy P. Stwierdził on bowiem, że z przepisu wynika, iż zastępca wójta, pisemnie upoważniony przez Wójta, pełni w czasie jego nieobecności obowiązki w zakresie określonym w pełnomocnictwie, zakres ten natomiast nie obejmuje prawa do wnoszenia odwołań. Prawa tego według Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można wywieść z żadnego z trzech rodzajów działań, do których zastępca Wójta został upoważniony. W opinii organu drugiej instancji, niedopuszczalne był zatem uznanie, iż podpisując odwołanie działał on w imieniu gminy w zakresie określonym w pełnomocnictwie. Na marginesie organ podał także, że skarżący nie wykazał, iż w dniu sporządzenia odwołania, to jest 26 kwietnia 2002 roku był nieobecny, gdyż przekazana Kolegium lista obecności dotyczy miesiąca maja, a nie kwietnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Przepisy ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym przewidziały, dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę - z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej, jako członkowie zarządu gminy, reprezentują ją na zewnątrz (art. 31). Niewątpliwie działając w pierwszej z wymienionych ról, tj. jako organ administracji wydający decyzje w indywidualnej sprawie, wójt czy burmistrz nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym może występować gmina, jeśli dana sprawa dotyczy jej interesu prawnego i wówczas wójt czy burmistrz mogą reprezentować gminę na zewnątrz podejmując w imieniu gminy stosowne czynności procesowe (por. wyrok NSA IV SA 1676/96 z 21.08.1998, LEX nr 45150) Uzasadnione jest przypisywanie poszczególnym jednostkom organizacynym gminy funkcji stationis municipii. W obrocie cywilnoprawnym i w procesie działają one /wyłączając komunalne osoby prawne/ w zastępstwie gminy. Zdolność prawną i zdolność sądową posiada gmina jako osoba prawna. W sprawie niniejszej jako stronę oznaczono Urząd Gminy. Jest jednak niewątpliwe, iż sprawa dotyczy interesu Gminy i to ona wnosiła odwołanie. Urząd ten jest fragmentem osoby prawnej jaką jest gmina. Organ mylnie ocenił, iż sam fakt wskazania jako strony Urzędu gminy, a nie samej Gminy prowadzi do stwierdzenia, iż nie przysługiwał odwołującemu przymiot strony. Odnosząc do kwestii podpisania przedmiotowego odwołania przez zastępcę wójta wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem wykonawczym gminy jest wójt. Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 33 ust 1 tej ustawy zarząd - aktualnie wójt -(gminy) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Ust 4 tego przepisu stanowi, źe wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Choroba, urlop lub inna usprawiedliwiona nieobecność wójta nie może doprowadzić do "zawieszenia działalności urzędu". Takie bowiem sytuacje jak choroba czy inne zdarzenia losowe nie mogą powodować braku możliwości podejmowania przez gminę określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu winna być tak zorganizowana, aby mógł on wypełniać swoje ustawowe czynności i obowiązki. Możliwość taka stwarza nie tylko przepis art. 33 ust. 4 ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym, ale w niniejszej sprawie również przepis art. 268 a kpa, który przewiduje, że organ administracji państwowej, a takimi organami są m.in. organy samorządu terytorialnego, może upoważnić pracowników w kierowanej jednostce organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 29.04.1998 r., I SA 1666/97, LEX nr 45128). W sprawie niniejszej organ nie zbadał pełnomocnictwa jakie posiadał zastępca wójta Gminy P. do reprezentowania Gminy. Wskazał jedynie, na część przepisów ustawy, zgodnie z którymi prawo reprezentacji Gminy przysługuje wójtowi lub burmistrzowi. Organ pominął jednak kwestię możności udzielania pełnomocnictwa zastępcy wójta. Stanowisko w tej sprawie zajęte zostało dopiero w odpowiedzi na skargę. Taka sytuacja nie sanuje wadliwości decyzji. W dalszym toku postępowania organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie Gminy P. badając przy tym upoważnienie zastępcy wójta Gminy do podpisania tego odwołania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.