II SA/Gd 191/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością gminy 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz Wojewody kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska uchwałą z dnia 26 października 2007 r. Nr 79/V/2007 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r., Nr 2, poz. 76), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) dokonała zmiany uchwały Nr 98/III/99 Rady Miasta i Gminy z dnia 9 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy. Rada Miejska uchwaliła, co następuje: § 1. W załączniku do uchwały 98/III/99 Rady Miasta i Gminy z dnia 9 kwietnia 1999 r. § 16 otrzymuje następujące brzmienie: "§ 16. Sprzedaż lokali użytkowych w budynkach komunalnych odbywa się w trybie przetargu nieograniczonego. W wyjątkowych przypadkach, za zgodą Rady, sprzedaż lokali w budynkach komunalnych może odbywać się w trybie przetargu ograniczonego". § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył Wojewoda wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda wskazał, powołując się na powyższe przepisy, iż o zastosowanej formie przetargu, w drodze do której dochodzi do sprzedaży nieruchomości, decyduje jego organizator, którym z kolei w myśl art. 38 ust. 1 ustawy jest właściwy organ. Organem tym w rozumieniu omawianej ustawy jest organ wykonawczy. Tym samym, zdaniem Wojewody, określenie formy przetargu należy w przedmiotowej sprawie do Burmistrza, nie zaś do Rady Miejskiej. Wojewoda, działając jako organ nadzoru, wezwał pismem z dnia 15 listopada 2007 r. Radę Miejską od uchylenia przedmiotowej uchwały. Z uwagi na nieuwzględnienie wezwania, Wojewoda, w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do sądu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Nie zgodziła się z argumentacją Wojewody wskazując, że Konstytucja RP przewiduje, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (art. 169 ust.1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Ponadto z art. 15 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, a do jej właściwości nalezą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a omawianej ustawy, do właściwości wyłącznej rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż 3 lata, a do czasu określenia takich zasad burmistrz może dokonywać tych czynności za zgodą rady. W ocenie Rady Miejskiej, żaden przepis nie wyłącza z kompetencji stanowiących i kontrolnych rady gminy gospodarkę nieruchomościami i zbywanie nieruchomości gminy, w tym określania lub zatwierdzania zasad zbywania nieruchomości, jak i kontroli uprzedniej zbywania nieruchomości w innej formie niż przetarg nieograniczony, co w przypadku spornej uchwały było zamiarem Rady Miejskiej. Dodatkowo Rada Miejska wskazała na art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym Burmistrz jako organ wykonawczym gminy, której siedziba znajduje się w mieście położonym na terenie gminy, wykonującym uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym gospodarującym mieniem komunalnym, przy czym tak jak żaden przepis prawa nie wyłącza podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie nieruchomości gminy (a przeciwnie, nawet ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami szereg spraw zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy). Ponadto żaden przepis prawa nie zwalnia również od wykonywania uchwał rady gminy w tym przedmiocie. Odnośnie przetargu ograniczonego, będącego źródłem sporu, Rada Miejska wskazała, że ta forma jest dopuszczalna w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie jak w przypadku przetargu pisemnego, polega on na wprowadzeniu do sprzedaży nieruchomości innych niż cena, uznaniowych dla organizatora warunków przetargu, które spełnione mogą być tylko przez ograniczoną liczbę osób (podobnie jak w przypadku przetargu pisemnego wprowadzenie dodatkowych poza ceną warunków przetargu). Z tych też względów Rada Miejska, jako organ stanowiący i kontrolny gminy, chciała mieć też wpływ w tym zakresie oraz zachować kontrolę uprzednią przy określaniu warunków lub stanowieniu zasad ich przyjmowania, co było przyczyną zastrzeżenia zgody Rady na skorzystanie z formy zbycia nieruchomości w postaci przetargu ograniczonego. Rada Miejska podniosła ponadto, że wobec krótkich terminów przewidzianych do zajęcia stanowiska w sprawie, nie zdołała wypracować takiego stanowiska, co do sposobu realizacji jej uprawnień stanowiących lub kontrolnych w spornym zakresie, które zamiast zastrzeżenia wyrażania zgody na zbywanie nieruchomości (lokali) w drodze przetargu ograniczonego, pozwoliłoby na określenie z góry zasad ustalania przez organ wykonawczy warunków przetargu ograniczonego, kręgu lub kręgów osób, które miałyby korzystać z przywileju uczestniczenia w przetargach ograniczonych. Ponadto wobec konieczności pilnego zajęcia stanowiska w sprawie na sesji Rady Miejskiej w dniu 1 lutego 2008 r. Rada nie była też w stanie w krótkim dla udzielenia odpowiedzi na skargę terminie, dostatecznie rozważyć i przyjąć możliwości skorzystania z postępowania, o którym mowa w art, 115 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu wyjaśnienia i rozważenia sprawy oraz przyjęcia ustaleń co do sposobu jej załatwienia, np. przez określenie przez Radę Miejską zasad zbywania nieruchomości w drodze przetargu ograniczonego lub przyjęcie warunku zatwierdzania zasad takiego przetargu, co byłoby równoznaczne z wyrażaniem zgody na przetarg ograniczony, mieszczącej się zresztą w kompetencjach stanowiących rady gminy, jako przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy. Stanowienie może polegać także na przyjęciu zasady, że na skorzystanie z innej formy zbywania nieruchomości gminy niż przetarg ograniczony organ wykonawczy gminy obowiązany jest uzyskać zgodę rady, do czasu, aż Rada Miejska sama ustali zasady zbywania nieruchomości w przetargu ograniczonym i ustalania kręgu osób uprawnionych do uczestniczenia w takim przetargu Podobnie rozwiązanie w odniesieniu do zbywania nieruchomości gruntowych przewiduje art.18 ust 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. W dalszych pismach procesowych, Rada Miejska odwoływała się do przyznanego jej przepisami art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP prawa kontroli i stanowienia lub wypowiadania się (pismo z dnia 25.03.2008 k. 24). Zdaniem strony rada gminy powinna mieć również prawo określania zasady sprzedaży nieruchomości i lokali w drodze przetargu nieograniczonego oraz warunków odstąpienia od tej zasady, co wynika z konstytucyjnych uprawnień organu stanowiącego, a organ wykonawczy gminy powinien takie zasady i uchwały rady gminy w tym przedmiocie wykonywać (pismo z dnia 2.05.2008 r., k. 45). Odwołuje się Rada do konstytucyjnego podziału samorządu terytorialnego, funkcji i kompetencji, na organy stanowiące i wykonawcze oraz określania ustroju wewnętrznego gminy przez organy stanowiące (art. 169 Konstytucji RP). Powołuje się na kompetencje należące do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 u.s.g.) jak i kompetencje niewyłącznie (art. 18 ust. 1 u.s.g.) oraz uprawnienia polegające na tym, że może podejmować uchwały stanowiące we wszystkich innych niewymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. pozostających w zakresie działania gminy sprawach, w których określone kompetencje posiada też organ wykonawczy gminy, a którego podstawową kompetencją (art. 30 ust. 1 u.s.g.) jest wykonywanie uchwał rady gminy. Kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania nieruchomościami państwa, powiatu i gminy pozostają kompetencjami wykonawczymi w stosunku do uprawnień organów stanowiących, co wynika z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pismo z dnia 2.08.2008 r., k. 51-52). Zdaniem Rady Gminy w Miastku, w przypadku zaskarżonej uchwały Burmistrz ma być nie tylko organem wykonującym czynność, to jest zawierającym umowę sprzedaży nieruchomości, lecz również mającym określić warunki przetargu ograniczonego, z tym jednak, że ze względu na uznaniowy charakter ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w przetargu ograniczonym, Rada chce zachować kontrolę uprzednią nad podejmowaniem decyzji i ustalaniem warunków w tym zakresie, do czasu określenia zasad i formułowania, stosownie do uregulowania w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. odwołuje się Rada do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarowania majątkiem gminy (pismo z dnia 12.11.2008 r., k. 75-76). Dodatkowo podnosi strona, że zaskarżona uchwała odnosi się do zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. obejmujących m.in. ład przestrzenny, gospodarkę nieruchomościami, a także do art. 30 ust. 3 tej ustawy, przewidującego, że w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (pismo z dnia 2.01.2009 r., k. 81). Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 16.10.2008 r. (k. 66) zauważa, że wskazana w Konstytucji RP i ustawie samorządowej hierarchia organów gminy nie może oznaczać, że organ hierarchicznie wyższy może przejmować kompetencje organu niższego. Poszczególne organy działają w ramach ustawowych kompetencji i nie mogą się zastępować przy ich wykonywaniu. Zdaniem skarżącego art. 18 ust. 1 u.s.g. ustalający domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego wyznacza także granice tego domniemania stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa uchwała wkracza w kompetencje Burmistrza, naruszając zasadę kompetencyjności, co według Wojewody stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontrolując zatem legalność zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że narusza ona prawo, lecz w odmienny sposób niż zawarto w skardze. Zaskarżoną uchwałą o treści przytoczonej powyżej dokonała Rada Miejska zmiany uchwały Nr 98/III/99 podjętej przez tę Radę w dniu 9 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy. Zmiana dotyczy § 16 załącznika do uchwały, stanowiącego jej integralną część i zawierającego postanowienia ustalające zasady sprzedaży lokali (vide: fotokopia uchwały w aktach administracyjnych). W § 1 załącznika przewidziano, że sprzedaż lokali odbywa się z jednoczesną sprzedażą lub ustanowieniem w prawie użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z nieruchomości. Uprzednio brzmiący § 16 załącznika do uchwały z dnia 9 kwietnia 1999 r., znajdujący się w rozdziale III "Sprzedaż lokali użytkowych" przewidywał w ustępie 1, że sprzedaż lokali użytkowych w budynkach komunalnych następuje po zbyciu wszystkich lokali mieszkalnych w budynku, a w ustępie 2, że sprzedaż lokali użytkowych odbywa się w trybie przetargowym. W wyniku wprowadzonej zaskarżoną uchwałą zmiany odstąpiono od warunku określonego w ustępie 1, wprowadzono dla sprzedaży lokali użytkowych w budynkach komunalnych obowiązek trybu przetargu nieograniczonego, przewidując, że "w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Rady, sprzedaż lokali w budynkach komunalnych może odbywać się w trybie przetargu ograniczonego". Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, uchwała z dnia 9 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali będących własnością Miasta i Gminy ogłoszona została poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy, na okres do następnej sesji Rady (vide: pismo pełnomocnika procesowego Rady k. 73). Natomiast zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 16 stycznia 2006 r., Nr 2, poz. 8. W pierwszej kolejności podlegało ocenie, czy w istocie zaskarżona uchwała stanowi przepis prawa miejscowego, ustanawiający przepisy obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji), w rozpoznawanym przypadku – Gminy. Konstytucyjną cechą prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Ponadto akty prawa miejscowego muszą zawierać normy generalne i abstrakcyjne, co w praktyce oznacza, że akt taki jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego, kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. Zmiana terminologiczna w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dotycząca aktów normatywnych stanowionych przez organy gminy (art. 40 u.s.g.) nastąpiła z dniem 1 stycznia 2001 r. i wprowadzona została ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.). Skutkiem tych zmian zastąpiono do tego czasu obowiązujący termin "przepisy gminne" terminem "akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Celem tych zmian było dostosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym do Konstytucji RP (art. 87 ust. 2 Konstytucji) i ich ujednolicenie z odpowiednimi przepisami ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. W doktrynie gminne akty prawotwórcze, między innymi, dzieli się na akty zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące i akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki w: Samorząd Gminny Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, do art. 40 u.s.g.). Jak podkreśla A. Agopszowicz w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska Komentarz 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1999 r. str. 266), zwracając uwagę na niejednolity charakter "przepisów gminnych", wyróżnia grupę stanowiącą lokalne przepisy wykonawcze do ustaw, wydawane na mocy i w granicach szczególnej delegacji dla organów gminy; grupę przepisów porządkowych wydawanych wyłącznie na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz niejednolitą co do regulowanej materii grupę przepisów stanowionych na podstawie art. 40 ust. 2 o charakterze wewnętrznym. Zdaniem autora, jeżeli wyjść z założenia, że cechą "przepisów gminnych" jest ich powszechność, to znaczy że są to akty generalne adresowane co najmniej do wszystkich mieszkańców gminy, to cechy tej nie spełniają przepisy wymienione w ust. 2, albowiem w założeniu dotyczą one wewnętrznego ustroju gminy i mogą mieć wprawdzie charakter aktów generalnych ale adresowanych do oznaczonego kręgu odbiorców, przeważnie do organów gminy i jej jednostek organizacyjnych (op.cit str. 269). Wśród przepisów ustrojowo – organizacyjnych umieszczone są między innymi przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 1991 r., sygn. akt II SA/Gd 23/91 (OSP z 1991 r., nr 11, poz. 267) rada gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie tym mieniem należy do zarządu. Jak podkreślił NSA, należy odróżnić akt normatywny stanowiący akt prawa miejscowego od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przytoczone poglądy w ocenie Sądu zachowują aktualność w stanie prawnym wywołanym opisaną wyżej nowelą do ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru przepisu prawa miejscowego, nie ustanawia norm generalnych i abstrakcyjnych, stanowi natomiast akt zawierający określone zalecenia dla organu zarządzającego gminy (Burmistrza), a więc jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego. Ustalenie to ma wpływ na treść wyroku Sądu, stosownie bowiem do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, o którym tu mowa, jest w niniejszej sprawie art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawa podjęcia uchwały bądź naruszenie procedury podjęcia uchwały. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy rozumie się w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 2 u.s.g.). Nie może zaś podejmować czynności należących do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Zgodnie z utrwalonym już poglądem orzecznictwa, art. 18 u.s.g. stanowiąc przepis kompetencyjny nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. Wskazana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna (w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 173, poz. 1218 i obowiązującym od dnia 22 października 2007 r.) przewiduje wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Pod pojęciem "zbywania albo nabywania nieruchomości" ustawodawca rozumie dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b u.s.g.). Przedmiot kontrolowanej uchwały odnosi się do sprzedaży nieruchomości, jaką stanowi lokal użytkowy w budynku stanowiącym własność gminy, wraz z udziałem w działce gruntu niezbędnym do racjonalnego korzystania z nieruchomości (o czym stanowi przytoczony wyżej § 1 załącznika do uchwały z dnia 9 kwietnia 1999 r.). Zgodnie z jej treścią, ustala jako zasadę sprzedaży lokalu użytkowego w budynku komunalnym tryb przetargu nieograniczonego; zastosowanie trybu przetargu ograniczonego uzależnia od zgody Rady podjętej w wyjątkowych przypadkach. Badając zaskarżoną uchwałę co do tego, czy zawarta w niej regulacja stanowi "zasady gospodarowania nieruchomościami" a szerzej: zasady gospodarowania mieniem komunalnym, nie można jej treści odrywać od aktu zmienianego, jakim jest opisana wyżej uchwała dnia 9 kwietnia 1999 r., która ustala zasady sprzedaży lokali, w tym lokali użytkowych, stanowiących mienie komunalne. Słownikowa definicja "zasady" (Słownik Języka Polskiego PWN) określona została jako "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami, formuła wyjaśniająca to prawo, norma postępowania, ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach". W tym kontekście można przyjąć, iż Rada Miasta i Gminy uchwaliła zasady gospodarowania mieniem komunalnym Mi., w zakresie ograniczonym do lokali mieszczących się w budynkach komunalnych, wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej. Kwestionowana uchwała podjęta na podstawie wymienionych wyżej przepisów prawa i z uwagi na zakres regulacji zmienia w istocie jedną z ustanowionych wcześniej zasad. Ze względu na treść skargi wniesionej przez organ nadzoru wymagała rozstrzygnięcia kwestia, czy zaskarżoną uchwałą doszło, jak twierdzi skarżący, do naruszenia podziału kompetencji między organami gminy. W ocenie Sądu nie mniej istotną kwestią jest, czy organ stanowiący może uszczegółowić zasady, o których mowa wyżej, bez ograniczenia kompetencji organu zarządzającego. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) został uszczegółowiony w powołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wedle której organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) a organem wykonawczym wójt (burmistrz, prezydent miasta). Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" wynika ze wskazanego wyżej art. 18 ust. 1 u.s.g., a wyłączne kompetencje rady określone zostały w art. 18 ust. 2 u.s.g. Stosownie do treści art. 30 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wśród zadań wójta mieści się między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym. Również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), dalej u.g.n., przewiduje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Sprzedaż nieruchomości odbywa się zaś według zasad określonych w rozdziale 4 działu 2 u.g.n. Przyjmuje się w judykaturze, że uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. powinna przykładowo zawierać granice, w jakich muszą się mieścić dokonywane przez wójta (burmistrza, prezydenta) czynności. Zatem, rada gminy określając "zasady gospodarowania nieruchomościami" opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 1008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08, nie publ.). W tym kontekście, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszając kompetencji organu zarządzającego gminy, przekracza tak rozumiane zasady, co stanowi o istotnym naruszeniu przez nią prawa. Odwołuje się Rada Gminy, w zakresie uszczegółowienia kompetencji do podjęcia uchwały, do wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.g.n., nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu (sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne –aporty - do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji). Przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. ustala zaś jako regułę, że nieruchomości gminne są sprzedawane (lub oddawane w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu. Uchwalona przez Radę Gminy jako zasada, wynikająca zresztą jak wskazuje się wyżej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż lokali użytkowych w budynkach komunalnych drogą "przetargu nieograniczonego" wypływa, jak trafnie wskazuje Wojewoda, z art. 40 u.g.n., ustalającego obowiązujące formy przetargu. Na gruncie tego przepisu wyróżnia się przetarg nieograniczony (ustny i pisemny), oraz przetarg ograniczony (ustny i pisemny). Stosownie do treści ust. 2a wskazanego wyżej przepisu, przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób. O zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator (art. 40 ust. 3 u.g.n.), którym w okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z art. 38 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości gminy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przytoczony wyżej ust. 2a przepisu art. 40 u.g.n. wprowadzony został do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492, ze zm.) z mocą obowiązującą od dnia 22 września 2004 r. W tym brzmieniu obowiązywał zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ustawodawca wprowadzając przedmiotowy zapis nie unormował jednakże precyzyjnie katalogu przypadków, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie przetargu ograniczonego. Zatem według normy art. 40 u.g.n., organizator przetargu posiada swobodę decydowania o formie ograniczonego lub nieograniczonego przetargu, realizowaną poprzez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargowych. W ocenie Sądu, regulując zasady sprzedaży części mienia komunalnego, może rada gminy dookreślić tenże katalog przypadków dopuszczalności przeprowadzenia przetargu ograniczonego, na przykład poprzez wskazanie dla organizatora przetargu pewnych źródeł ograniczenia powszechności przetargu. Nie uszczupli to kompetencji organu zarządzającego, ponieważ pewne ograniczenie zakresu swobody decydowania o formie przetargu nie ma wpływu na fakt, iż nadal pozostanie on organizatorem przetargu, a zatem podmiotem, który podejmuje i dokonuje czynności przewidziane w ustawie oraz w przepisach wykonawczych, pozostając również stroną umowy sprzedaży zawieranej w trybie przetargu. Tymczasem uchwała z dnia 26 października 2007 r., nawet nie wskazując jako podstawy prawnej art. 40 u.g.n., wprowadza wbrew treści ustawy nieprzewidzianą w niej kategorię "przypadków wyjątkowych" uzasadniających (za zgodą Rady Mi.) sprzedaż w formie przetargu ograniczonego. Ten sprzeczny z ustawą, a nadto niejasny i bardzo nieprecyzyjny zapis o dopuszczeniu wskazanej formy przetargu stanowi o naruszeniu przepisu art. 40 u.g.n., w tym zatem kontekście zatem zarzut skargi jest trafny. Ustalenie zaskarżoną uchwałą zasad gospodarowania mieniem, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. ustawy o samorządzie gminnym, nastąpiło zatem z naruszeniem granic określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z tych przyczyn, ponieważ zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, przy czym nie stanowi przepisu prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia upłynął rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty postępowania składa się wynagrodzenie radcy prawnego.