II SA/Gd 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2007 r., nr [...]. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, postanowieniem z dnia 8 października 2007 r., na podstawie art. 58 § 1, § 2 oraz art. 59 § 1 k.p.a. odmówił M. K.-Ł. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna S. Ł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 23 lipca 2007 r. M.K.-Ł. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna S. Ł. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna z dnia 1 lipca 2007 r. wydane po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 grudnia 2006 r. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. przyznano wnioskodawczyni dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., zaś zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lipca 2007 r. do 29 lutego 2008 r. przyznano decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r.. Dodatkowo pismem z dnia 28 września 2007 r. M. K.-Ł. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o "przywrócenie terminu do złożenia wniosku" o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna S. Ł. za okres od grudnia 2006 r. do czerwca 2007 r.. Do pisma dołączone zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna, oraz zaświadczenie potwierdzające złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 1 grudnia 2006 r.. Traktując powyższe pismo jako wniosek o przywrócenie terminu organ powołał się na przepisy art. 58 oraz art. 59 § 1 k.p.a. wskazując, że wnioskodawczyni nie uwiarygodniła braku swojej winy w uchybieniu terminu, a zatem brak było podstaw do jego przywrócenia. Ponadto podkreślono, że M. K.-Ł. nie złożyła wraz z przedmiotowym pismem wniosku o ustalenie żądanych przez nią świadczeń. Organ wyjaśnił także, że właściwym terminem do złożenia wniosku był luty 2007 r., kiedy wnioskodawczyni otrzymała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna – S. Ł. M. K.-Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia. Zdaniem odwołującej się organ błędnie przyjął, iż wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Podkreśliła, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2007 r. wskazała przyczynę uchybienia terminu, co w jej ocenie uprawdopodobniło brak jej winy. Zarzuciła również, że MOPR nienależycie informuje o terminach składania wniosków o świadczenia rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wyjaśniając, że przez uchybienie terminu rozumie się niedopełnienie w ustalonym przez prawo, bądź wyznaczonym przez organ administracji okresie, albo w wyznaczonej przez taki organ, konkretnej dacie, określonej czynności procesowej, której niedopełnienie w terminie wywołuje dla zainteresowanego ujemne skutki procesowe (np. pozostawienie bez rozpoznania odwołania które wpłynęło po terminie). Następnie organ wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza powinno być zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Kolegium uznało, że powyższy przepis, uzależniający powstanie prawa do świadczeń rodzinnych od zdarzenia, którym jest złożenie stosownego wniosku, jest przepisem zawierającym termin materialny. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wskazał terminu początkowego, ani końcowego do złożenia wniosku o przyznanie takich świadczeń. W ocenie kolegium oznacza to, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego można złożyć w każdym czasie. Ustawa określa jedynie skutki, jakie wiążą się ze złożeniem w danym dniu takiego wniosku, bowiem zgodnie z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny oraz wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego przyznaje się od miesiąca w którym wpłynął wniosek, najdłużej do końca okresu zasiłkowego. Reasumując organ uznał, że nie złożenie przez panią M. K.-Ł. wniosku w miesiącu grudniu 2006 r. (na podstawie stosownego zaświadczenia) oznaczało, że stosunek materialnoprawny w przedmiocie ustalenia prawa do wnioskowanych świadczeń nie został nawiązany. Ponadto organ stwierdził, że skoro termin określony w omawianym przepisie jest terminem materialnym, nie można stosować do niego instytucji przywrócenia terminu, o której mowa wart. 58 k.p.a., która ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych od miesiąca grudnia 2006 r. było bezprzedmiotowe, a zatem organ pierwszej instancji powinien był je umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K.-Ł., zarzucając organowi odwoławczemu, że powołał się na przepisy art. 23 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które uznane zostały za niekonstytucyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. 28/2007) dotyczy sytuacji, w której osoba ubiegająca się o kontynuację świadczenia nie może ponosić ujemnych konsekwencji przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Zespoły ds. Orzekania o Niepełnosprawności, czy też konsekwencji realizacji przez osobę uprawnioną prawa weryfikacji w drodze odwołania orzeczeń tych organów, przy założeniu, że osoba uprawniona dopełni należytej staranności w działaniach podjętych w celu nabycia praw przysługujących jej świadczeń. W niniejszej sprawie, jak zauważył organ, nie doszło do przedstawionej wyżej sytuacji. Skarżąca bowiem otrzymała orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w miesiącu lutym 2007 r., które wydane zostało na wniosek złożony w dniu 1 grudnia 2006 r. Oznacza to, że M. K.-Ł. już w grudniu 2006 r. mogła ubiegać się o przyznanie wnioskowanych świadczeń. Ponadto organ powołał się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne upoważnione są do dokonywania kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa (art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). W razie uznania, że skarga jest uzasadniona sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić. W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagała się skarżąca. Skarga zasługuje na uwzględnienie, nie z powodów wskazanych przez skarżącą, lecz z przyczyn wskazanych poniżej, które sąd uwzględnił z urzędu. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organy błędnie zdefiniowały przedmiot postępowania, sugerując się pierwszym zdaniem zawartym we wniosku, pomijając jednocześnie rzeczywiste żądanie wynikające z treści pisma. Rzeczywistym żądaniem M. K.-Ł., wynikającym z treści pisma, było ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego wskazanego przez wnioskodawczynię, w okresie od grudnia 2006 r. do końca lutego 2007 r., nie zaś przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, istnieje znaczna rozbieżność między żądaniem zawartym we wniosku złożonym przez skarżącą, a ustaleniami dokonanymi przez organy obu instancji, które stanowią podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Należy podkreślić ponownie, że skarżąca jest osobą, która nie musi znać dokładnie przepisów prawa, bowiem organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., V SA/Wa 550/06, LEX nr 339671). Skarżąca zatem zamieszczając w swoim wniosku prośbę o przywrócenie terminu powinna była zostać poinformowana przez organ administracji, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992) w art. 24 ust. 3a nie przewiduje przy złożeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego instytucji przywrócenia terminu do jego złożenia i że w związku z tym jej wniosek może zostać rozpatrzony jako wniosek o ustalenie prawa do żądanego przez nią świadczenia rodzinnego. Uznając zatem, że przedmiotem postępowania było ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżone postanowienie, a następnie wniosek M. K.-Ł. powinien zostać rozpoznany co do istoty. Sąd nie dopatrzył się podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, bowiem istnieje nadal przedmiot sprawy - żądanie strony, które należało rozpatrzyć. Umorzenie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. gdy zabrakło któregokolwiek z elementów stosunku prawnego, co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej). Organ administracji nie może natomiast umorzyć postępowania na podstawie, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., I SA/Wa 1593/06, LEX nr 320071) Żądanie wnioskodawczyni może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania Wniosek M. K.-Ł. powinien zostać zatem rozpatrzony co do istoty i dopiero po jego przeanalizowaniu organ administracyjny może wydać decyzję przyznająca bądź odmawiającą przyznania wnioskodawczyni świadczenia. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy wskazać, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia.