II SA/Gd 1927/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G.-C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1/ oddala skargę, 2/ oddala wniosek zainteresowanych C. E. i G. E. -T. o zasądzenie kosztów postępowania. II SA/Gd 1927/02 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 21 maja 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane na nieruchomości w Ł. przy ulicy T. i nakazał zabezpieczenie budowy przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania dachu budynku gospodarczego nieruchomości M. G.-C. wszczął na wniosek C. i T. E. Przeprowadzona wizja lokalna w obecności właścicieli niniejszego budynku gospodarczego wykazała, że na jego dachu wykonane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu drewnianej konstrukcji podestu wraz z drewnianą balustradą. Inwestorzy nie posiadali stosownych pozwoleń na dokonanie powyższych robót, w związku z czym organ podjął wyżej wskazane rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli C. i T. E., wskazując iż organ pierwszej instancji błędnie określił datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie wskazano również w treści rozstrzygnięcia z imienia i nazwiska inwestorów, a także nie zawiadomiono odwołujących o terminie wizji lokalnej, w której też nie wzięli udziału, czym naruszono zasadę czynnego udziału stron, wynikającą z art. 10 § 1 K.p.a. Nadto, odwołujący podkreślili, że mimo wstrzymania robót, inwestorzy dalej je prowadzą, ignorując zapadłe rozstrzygnięcie. Postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych odwołujący zarzucili błędne ustalenie zakresu przeprowadzonych robót. Zdaniem odwołujących, roboty budowlane inwestorów nie polegały na wybudowaniu podestu, lecz na dokonaniu nadbudowy budynku gospodarczego. Dodatkowo, jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, choć w uzasadnieniu postanowienia podał zupełnie inną przyczynę wstrzymania robót - brak stosownych zezwoleń. Nadto, odwołujący wskazali, iż wedle ich wiedzy, konstrukcja wybudowana przez inwestorów ma stanowić bar, gdzie ma być także sprzedawane piwo. Odwołujący wyrazili obawę o bezpieczeństwo budynku, gdyż ich zdaniem drewniana podłoga położona na dachu pokrytym papą nie zapewnia bezpieczeństwa przeciwpożarowego spowodowanego choćby rzucaniem przez korzystających z baru niedopałków papierosów. Zdaniem odwołujących, w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane i wynikający z niego nakaz rozbiórki. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w protokole kontroli przedmiotowego obiektu brak jest szkicu sytuacyjnego z zaznaczonym zakresem robót, a także dokumentacji fotograficznej. Nadto, naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 14 maja 2002 r. wyznaczono stronom czternastodniowy termin do składania wyjaśnień. Tymczasem postanowienie w sprawie organ pierwszej instancji wydał już w dniu 21 maja 2002 r., nie czekając na upływ wyznaczonego terminu. Dodatkowo, nie poinformowano stron o terminie wizji lokalnej i pomimo tego, że protokół oględzin w dniu 14 maja 2005 r. został sporządzony przy udziale wszystkich stron, stanowi to naruszenie art. 79 § 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji winien był rozważyć w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera motywów prawnych, co stanowi o naruszeniu również art. 107 § 3 Kp.a. Wobec tak licznych uchybień, organ odwoławczy musiał wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne. W skardze na powyższe postanowienie M. G. - C. wniosła o Jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2, 79 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, że w toku postępowania nie miało miejsca naruszenie zasady czynnego udziału stron, tj. art. 10 K.p.a., spowodowane brakiem powiadomienia o terminie wizji lokalnej, gdyż odstępstwo od zasady podyktowane było względami, wynikającymi z dyspozycji art. 10 § 2 K.p.a. Nadto, organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącej, przepis ten dotyczy jedynie decyzji, nie zaś postanowień. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z procedurą organ administracji po dokonanej wizji oraz zebraniu w całości materiału dowodowego, w ciągu 2 miesięcy, winien podjąć rozstrzygnięcie, wynikające z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie jest lakoniczne i nie spełnia wymagań wynikających art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo, uniemożliwiono jej składania dowodów, które mogłyby rozstrzygnąć sprawę na jej korzyść. Skarżąca podkreśliła, iż błędnie określa się zakres wykonanych przez nią robót budowlanych jako nadbudowę, czy rozbudowę, podczas gdy faktycznie wykonała ona roboty, które nie podpadają pod dyspozycję art. 48 ustawy Prawo budowlane, stanowią taras ogrodowy - urządzenie rozrywkowe, służące rekreacji, które w każdej chwili może być rozebrane i jako takie przypisane do sformułowania użytego w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła, że wykonane przez nią roboty w żaden sposób nie stwarzają zagrożenia przeciwpożarowego, ani żadnego innego, co potwierdza załączona przez nią opinia przeciwpożarowa techniczna. Także, wskutek robót niezostaną zagrożone interesy osób trzecich, w tym - odwołujących. Zdaniem skarżącej, niesłuszne jest także stwierdzenie, iż na wykonane przez nią roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchyleni o decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instalacyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale zatytułowanym zażalenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Ponieważ przepisy tego rozdziału nie regulują kwestii związanych z rodzajem rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia zażalenia, w tej sytuacji organ ten zobowiązany jest do wydania jednego z rodzaju rozstrzygnięć określonych w przepisie art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. Wyjaśnienia wstępne, wyżej zamieszczone, należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny w przypadku postanowienia kasacyjnego (a tego rodzaju postanowieniem jest postanowienie zaskarżone) ocenia jego legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 K.p.a. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchybienie zaskarżonego postanowienia, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki. Wyraził też swój pogląd prawny w zakresie trybu w jakim powinno być prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne (art. 138 § 2 in fine). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wykonała na działce nr [...] w Ł. przy ul. T., bez pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, zamocowaną elementami stalowymi konstrukcję drewnianej podłogi, drewniane ogrodzenia wokół tarasu, drewnianą altankę oraz drewniane schody prowadzące od tarasu budynku mieszkalnego na dach budynku gospodarczego. Organ odwoławczy wskazał, że likwidacja skutków samowoli budowlanej uzależniona jest od ustalenia rodzaju robót budowlanych i w zależności od poczynionych ustaleń przebiega z zastosowaniem art. 48 lub art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zakres wykonanych przez inwestora robót nie mieścił się w hipotezie art. 50 cytowanej ustawy, dlatego też organ ten zasugerował organowi pierwszej instancji rozważenie zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ustawy. Konsekwencją uznania w trybie postępowania odwoławczego, iż w sprawie zastosowane zostały niewłaściwe przepisy prawa materialnego jest konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygnięciem odwoławczym wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy. Zmiana zatem podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Nie zastosowanie w takiej sytuacji art. 138 § 2 K.p.a. doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Chybione są zatem argumenty skarżącej, kwestionującej prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Wskazać należy również, że organ pierwszej instancji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w niniejszej sprawie oparł o treść art. 50 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, czyli uznał, że prowadzone roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub w przepisach. Z treści uzasadnienia natomiast wynikało, że faktycznie wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło z powodu braku wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, czyli w istocie podstawą prawną wydanego postanowienia był pkt 1 art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazana zatem w sentencji podstawa materialna wydanego rozstrzygnięcia nie odpowiadała treści uzasadnienia, co przesądzając o braku powiązania uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji - stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto w niniejszym stanie faktycznym, przeciwnie do twierdzeń skarżącej, brak było podstaw do odstąpienia od stosowania wymogów zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Dopuszczalność odstąpienia od tej zasady, przewidziana w art. 10 § 2 K.p.a., obwarowana została dwiema przesłankami, które wystąpić muszą łącznie: po pierwsze, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, po drugie zaś - gdy występuje niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia ludzi lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. W niniejszym stanie faktycznym przesłanki te nie występują, nie ma więc podstaw, by odstąpić od obowiązku zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej, lub by wydać rozstrzygnięcie bez umożliwienia stronom złożenia wyjaśnień, pomimo wyznaczenia im na tą czynność czternastodniowego terminu. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, której nie usunięcie w trybie postępowania odwoławczego mogłoby stanowić podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Podsumowując stwierdzić należy, iż rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy prawidłowo wydał postanowienie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania, zaś zarzuty skarżącej okazały się chybione. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd oddalił wniosek zainteresowanych C. E. i G. E.-T. o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazać należy, iż w zakresie orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego zasada odpowiedzialności za wynik procesu zostaje znacznie ograniczona w porównaniu z analogiczną zasadą obowiązującą na gruncie postępowania cywilnego. Instytucja interwencji ubocznej nie występuje, a osoby których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, nie będące skarżącymi, mogą wziąć udział w postępowaniu jedynie na prawach strony (art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na gruncie powołanej ustawy o zwrocie kosztów postępowania orzeka sąd jedynie w orzeczeniu uwzględniającym skargę, wyłącznie na rzecz skarżącego, od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności (art. 200 cytowanej ustawy). W tej sytuacji osobom, których interesu dotyczy wynik postępowania sądownego, ale uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, zwrot kosztów postępowania nie przysługuje bez względu na wynik sprawy, a więc zarówno od strony skarżącej, jak i od strony przeciwnej (organu, który wydał zaskarżony akt, podjął zaskarżoną czynność lub dopuścił się bezczynności). W tej sytuacji, wniosek wyżej wskazanych osób podlega oddaleniu.