II SA/Gd 193/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Piechowiak NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 20 września 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), oraz art. 37 ust. 1, pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał R. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 35 m2 - pełniącego funkcję budynku letniskowego oraz obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 1 m2 - suchego ustępu - wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości K., na północnym brzegu Jeziora D. G., gmina B. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr [...] w K., której właścicielem są: J. P., G. S. oraz C. P., wybudowane zostały w 1990 r. obiekty budowlane pełniące funkcję budynku letniskowego i suchego ustępu. Przeprowadzone w dniu 27 lipca 2001 r. oględziny wykazały, że inwestorem i właścicielem obiektów jest R. P., który oświadczył, że nie posiada pozwolenia na ich budowę. Pozwolenia takiego nie posiadają również właściciele przedmiotowej działki. Budynek letniskowy o powierzchni zabudowy 35,0m2 jest obiektem nie połączonym trwale z gruntem, o konstrukcji drewnianej z dachem wysokim dwuspadowym. Suchy ustęp o powierzchni zabudowy 1,0m2 wykonany jest całkowicie z drewna. Organ administracji wskazał, że przepisy prawa obowiązujące w trakcie realizacji tych obiektów przewidywały, że rozpoczęcie takiej inwestycji było dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 28 i 29 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjątki od tej zasady przewidywał § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz.48/. Wyjątki te nie dotyczą realizacji obiektów letniskowych. Gmina B. dopiero od 1992 r. posiada plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej dnia 29 czerwca 1992 r. i (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 11, poz. 198 z dnia 5 października 1992 r.). W planie tym działka nr [...] sklasyfikowana jest jako teren upraw polowych, łąk i pastwisk oraz jako teren lasów, a w części dotyczącej ochrony i kształtowania środowiska działka ta objęta jest projektowanym wielkoprzestrzennym rezerwatem przyrody i krajobrazu. W tekście planu na stronie 8 istnieje zapis o treści, że "w odniesieniu do stanu z dnia 29 czerwca 1992 r. obowiązuje likwidacja nielegalnej zabudowy letniskowej powstałej na północnym pasie przybrzeżnym jeziora G. (...)". Organ wyjaśnił, iż z powyższego wynika, że w planie tym, teren działki [...] nie został przeznaczony pod zabudowę letniskową. Obowiązująca w okresie budowy tych obiektów ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /j.t. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm./ w art. 47 ust. 4 stanowiła, że "na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych". Takich decyzji właściciel obiektów, jak również właściciele działki nie przedstawili. Na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane na terenie, który nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę. Organ wskazał, że wobec ustalenia, że przedmiotowe obiekty budowlane zrealizowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r., do oceny ich legalności stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, powołany jako podstawa prawna niniejszego rozstrzygnięcia stanowił, że "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę ". R. P. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym wywodził, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., polegające na przyjęciu, że przepis ten daje podstawę do nakazania rozbiórki obiektu, o ile został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy sama samowola budowla nie była wystarczająca do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swojego odwołania R. P. wskazał, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. przewidywała obowiązek wydania nakazu rozbiórki jedynie w sytuacji, gdy nielegalna zabudowa powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odwołujący się akcentował tę okoliczność, iż sam fakt wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, przewidzianego w art. 28 ustawy, nie uzasadnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki, jeżeli wybudowany obiekt nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo zagrożenia środowiska. Decyzja nakazująca rozbiórkę tylko z tego powodu, ze obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę oceniana być powinna, zdaniem skarżącego, jako nieważna, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazywał również, iż do zastosowania przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. niezbędne było wystąpienie dwóch przesłanek: 1. rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę oraz 2. naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie budowy. Skarżący powoływał się na wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r., sygn. akt I S.A. 1933/81. Skarżący podnosił również tę okoliczność, że od dnia zakończenia przedmiotowej budowy minęło 11 lat, podczas których sprawa istnienia tych obiektów była znana organom administracji. Przez wszystkie te lata odwołujący się opłacał podatki od nieruchomości. W takiej sytuacji gmina powinna podjąć działania zmierzające do legalizacji tej zabudowy, a nie do jej rozbiórki ze szkodą dla odwołującego się. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 11 grudnia 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust 2 cyt. wyżej Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił ponadto, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że przedmiotowe obiekty budowlane posadowiono w 1990 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Do obiektów powstałych samowolnie, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się art. 48 tej ustawy lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami przytoczonego w decyzji organu I instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. działka nr [...] w K., na której zlokalizowano przedmiotowe obiekty, przeznaczona jest pod uprawy polowe, łąki i pastwiska oraz uprawy leśne. Realizacja domku letniskowego bez pozwolenia na budowę oraz na terenie nie przeznaczonym pod inwestycje zobowiązywała organ administracji do wydania nakazu rozbiórki. Organ wskazał również, że zobowiązania podatkowe na rzecz gminy nie mają związku z zachowaniem przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane. Nie mogą również być podstawą zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. WINB przywołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiące jednoznacznie, że zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę nie tylko teren przeznaczony w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. R. P. w skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego ponowił zarzuty odwołania, akcentując tę okoliczność, że samowolna realizacja obiektu budowlanego nie dawała podstaw do wydania nakazu rozbiórki domku letniskowego i ustępu, znajdujących się na działce nr [...]. W ocenie skarżącego, wobec braku planu miejscowego, w okresie realizacji przedmiotowych obiektów nie może mieć w sprawie zastosowania przepis art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast wydanie takiego nakazu na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 tej ustawy jest możliwe tylko wtedy, gdy zrealizowany w warunkach samowoli obiekt budowlany powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skarżący akcentował tę okoliczność, że organy administracji zobowiązane były w tych okolicznościach do legalizacji dokonanej przez niego samowoli budowlanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: • obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; • obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie niniejszej organy administracji ustaliły, że przedmiotowy domek letniskowy wraz z ustępem wybudowany został w 1990 r. Okoliczność ta nie jest w skardze kwestionowana. Konieczne jest zatem dokonanie oceny stanu prawnego istniejącego w okresie realizacji obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki orzeczono zaskarżoną decyzją. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego oraz ustępu inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę w 1990 r., nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 26 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. BG nr 11, poz. 198) teren działki nr [...] w K., na którym zlokalizowano przedmiotowe obiekty, stanowi teren upraw polowych, łąk i pastwisk oraz teren lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy stronie skarżącej, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji opartej na art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to wprost z treści art. 37 ust 1 pkt 1 cyt. wyżej Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis jednoznacznie zobowiązuje organy administracji do wydania nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego, który posadowiony został między innymi na terenie, "który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę." W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzał o tym, iż konkretny teren nie był przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyroki SN z dnia 28 czerwca 1985 r. – III ARN 11/85 – OSN 1985/3/40, wyrok SN z 5 marca 1992 r. – III ARN 5/92, z 13 listopada 1992 r. III ARN 69/92 oraz uchwała SN z 28 maja 1991 r. III AZP 3/91). Jest oczywiste również, że przeznaczenie tego terenu w dacie wydania zaskarżonej decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie pod uprawy rolne i leśne wyklucza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Organy administracji, zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, działają na podstawie i w granicach prawa. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony w sytuacji, gdy do samowoli budowlanej skarżącego zastosowano przepisy prawa obowiązujące w dacie budowy obiektu bez pozwolenia właściwego organu oraz na terenie, który nie był przeznaczony pod inwestycje. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie wyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności wskazać należy, iż organ prawidłowo ustalił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W dniu oględzin, tj. 27 lipca 2001 r., skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, że jest inwestorem przedmiotowego obiektu, który w obecnym kształcie istnieje od 1990 r., a zrealizowany został bez pozwolenia na budowę. Na marginesie wskazać należy, że nie mają także znaczenia zarzuty skarżącego dotyczące zbyt surowego traktowania samowoli budowlanej. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji obiektu sprzecznie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.