II SA/Gd 194/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2025 r., nr SKO Gd/778/24 w przedmiocie kary za usunięcie drzew oddala skargę. Pan K. M. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 3 lutego 2025 r. w przedmiocie kary za usunięcie drzew. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego decyzją z 21 grudnia 2024 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 257.390 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia sześćdziesięciu drzew gatunku olcha szara z działki nr [...] obręb K., N., której właścicielem jest Skarżący. Organ ustalił, że usunięcia drzew dokonano z fragmentu działki sklasyfikowanej jako "Lzr". Działka wraz z istniejącym zadrzewieniem znajdują się na terenie Chronionego Krajobrazu [...]. Podczas oględzin dokonano pomiaru pni drzew taśmą mierniczą na wysokości ścięcia (5 cm -10 cm), a właściciel działki wyjaśnił, że wycięcie drzew zlecił swoim pracownikom w celu przywrócenia gruntu porośniętego drzewami do użytkowania rolniczego. Organ wyjaśnił, że istotnie zezwolenia nie wymaga wycinka drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, jednak działka [...] wraz z istniejącym zadrzewieniem znajduje się na terenie Chronionego Krajobrazu [...]. Mając na uwadze cele utworzenia obszaru chronionego krajobrazu, tj. zachowanie wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych, zadrzewienia jako ważny element tych obszarów powinny być szczególnie chronione. SKO po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego decyzją z 3 lutego 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w postępowaniu odwoławczym pełnomocnik Skarżącego złożył wyjaśnienia oraz przedłożył dokumentację urzędową oraz fotograficzną, a Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego złożył dodatkowe wyjaśnienia. W wyniku oględzin przeprowadzonych 8 stycznia 2025 r. ustalono, że teren działki [...] jest aktualnie porośnięty samosiejkami drzew, z gruntu wystają pniaki po usuniętych około 40-letnich drzewach, w kilku pryzmach ułożone są gałęzie pochodzące z wycinki. Teren nie jest zaorany, nie stwierdzono rolniczego wykorzystania fragmentu działki oznaczonej jako "Lzr". Drzewa usunięto na terenie użytków rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "Lzr", czyli na gruncie zadrzewionym i zakrzewionym na użytkach rolnych. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, drzew nie usunięto z terenu zaklasyfikowanego jako grunty orne pod rowami. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji o gruntach pełniącym funkcje informacyjno-techniczne, rejestr jest tylko odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika zdaniem SKO czy teren, z którego usunięto drzewa był terenem rolnym, który w wyniku nieużytkowania przez dłuższy czas zarósł drzewami i krzewami, dlatego konieczne było usunięcie zadrzewień w celu przywrócenia jego użyteczności rolniczej. Nie wiadomo, czy teren, z którego usunięto drzewa i krzewy był od dłuższego czasu zadrzewiony i zakrzewiony i nigdy nie spełniał funkcji typowych dla użytków rolnych. Skoro właściciel nieruchomości planujący usunąć z niej drzewa chce skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., to powinien wykazać, że wycinka drzew lub krzewów prowadzona jest w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a nie przerzucać na organ ciężar dowodu, że nie taki jest cel usunięcia drzew i krzewów. Właściciel gruntu nie wykazał zdaniem organu, aby zastosowanie w sprawie miał przepis art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., dowody przedłożone przez niego zdaniem Kolegium nie potwierdzają, iż do usunięcia drzew doszło w związku z przywróceniem gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Pełnomocnik strony potwierdził natomiast, że teren nie został przywrócony do użytkowania rolniczego i jednocześnie nie przedłożył żadnego dokumentu dowodzącego, że uprzednio teren był użytkowany rolniczo. Stwierdzenie, że drzewa wyrosły w wyniku zaniedbań poprzednich właścicieli nie dowodzi, że teren był uprzednio użytkowany rolniczo. Ponadto nie wykazano, że faktycznie celem usunięcia drzew było rozpoczęcie użytkowania terenu, na którym rosły usunięte drzewa. Kolegium nie dało wiary twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego złożonym w postępowaniu odwoławczym, że teren nie jest jeszcze wykorzystywany rolniczo z tego powodu, że w trakcie prac zmierzających do usunięcia drzew nakazano wstrzymanie się z dalszymi pracami – pełnomocnik nie wskazał, kto konkretnie wydał taki nakaz, a po drugie, jako profesjonalny pełnomocnik powinien wiedzieć, że nie ma podstaw prawnych do wydania takiego nakazu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew. Co więcej, usunięte drzewa były w wieku około 40 lat, co pozwala stwierdzić, że Skarżący nigdy terenu, na którym one rosły, nie użytkował rolniczo. Skarżący nie wykazał także, że poprzedni właściciele użytkowali ten teren rolniczo. Kolegium stwierdziło też, że Skarżący naruszył zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych obowiązujący na terenie Chronionego Krajobrazu [...] wynikający z § 5 ust. 3 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r. poz. 1462 ze zm.). Końcowo Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Zatem organ I instancji prawidłowo wyliczył i określił stronie wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z 3 lutego 2025 r. zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu w całości materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że Skarżący nie miał prawa do wycięcia bez zezwolenia drzew porastających działkę numer [...], obręb K., N., podczas gdy Skarżący działał w oparciu o przepis art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody w celu przywrócenia użytkowania rolniczego na przedmiotowym terenie; art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, podczas gdy Skarżący dokonał wycinki drzew w celu przywrócenia użytkowania rolniczego, w konsekwencji nie wymagała ona zgody, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że działka nr [...], obręb K., N. w przeszłości była wykorzystywana rolniczo; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Skarżący nie wykazał, aby wyciął drzewa na terenie działki numer [...] w celu przywrócenia użytkowania rolnego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że przedmiotowa nieruchomość w przeszłości była wykorzystywana rolniczo i takie też jest jej obecne przeznaczenie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego z 21 grudnia 2023 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że działka numer [...] ma powierzchnię ponad 8 hektarów, a usunięte drzewa rosły na jej niewielkiej części. Zdecydowana większość działki przez cały czas była i jest wykorzystywana rolniczo. Po wszczęciu postępowania związanego z wycinką drzew Skarżący wstrzymał prace jedynie na tym niewielkim terenie, ponieważ bał się, że zostanie dodatkowo ukarany, zwłaszcza że wskazano mu, że nie powinien wykonywać na tym terenie żadnych prac. Działka nr [...] w całości stanowi nieruchomość rolną. Skoro zatem w przeszłości została zakwalifikowana jako działka rolna, to takie musiało być jej przeznaczenie i tak też była wykorzystywana zanim zarosła drzewami. Nie ma bowiem możliwości, aby obszar rolny o powierzchni ponad 8 hektarów był wykorzystywany w innym celu niż wynikający z jego przeznaczenia. Skarżący przez wiele lat pobierał dotacje w związku z jej uprawą. Obszar, na którym rosły drzewa wycięte przez Skarżącego został w całości zrekultywowany i przygotowany pod wiosenne siewy. W przeszłości cała działka była wykorzystywana rolniczo zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Obecnie Skarżący jako właściciel nieruchomości postanowił przywrócić fragmentowi działki numer [...] jego dawne przeznaczenie. W związku z tym w pierwszej kolejności wyciął porastające tą działkę drzewa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że podczas oględzin w dniu 8 stycznia 2025 r. nie stwierdzono rolniczego wykorzystania fragmentu działki oznaczonej jako "Lzr". Przedłożone zatem do skargi zdjęcia fotograficzne zostały wykonane zapewne już po wydaniu decyzji przez Kolegium, gdyż pełnomocnik strony nie przedłożył tych zdjęć na wezwanie Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy Skarżący mógł skorzystać z określonego w art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm. – dalej "u.o.p.") wyjątku od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Zgodnie bowiem z tym przepisem pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów nie wymaga się przypadku drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Jak słusznie zauważył Skarżący w postępowaniu administracyjnym organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest także obowiązany, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przytoczone normy prawne statuują zasadę, zgodnie z którą to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wyczerpującego postępowania dowodowego. Zgodzić się jednakże należy, że obowiązek ten nie jest nieograniczony. Zasada prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu nie oznacza jednak, że strona może zachowywać się biernie w toku tego postępowania. Strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do przedstawiania dowodów na swoją korzyść. W orzecznictwie wskazuje się, że również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nie stanowią bowiem źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1681/17). W tym kontekście Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że jeśli właściciel nieruchomości, planujący usunąć z niej drzewa, chce skorzystać ze zwolnienia którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., to winien wykazać, że wycinka drzew lub krzewów prowadzona jest w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 8 kwietnia 2021 r., II SA/Po 518/20 i z 6 lutego 2020 r., II SA/Po 807/19). Z literalnej wykładni art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. wynika jednoznacznie, że jeżeli posiadacz nieruchomości zamierza usunąć, za zgodą właściciela tej nieruchomości, drzewa lub krzewy w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego nie musi legitymować się zezwoleniem, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie uzależnił przedmiotowego zwolnienia od ziszczenia się żadnej innej przesłanki poza zamiarem usunięcia drzew lub krzewów w celu zdefiniowanym jako "przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego". Zauważyć pozostaje, że terminy "przywrócić" "przywracać" oznaczają " «doprowadzić coś do poprzedniego stanu lub wprowadzić coś na nowo»; «sprawić, że ktoś się znajdzie w takiej sytuacji lub w takim stanie, w jakim był poprzednio»" (zob. Słownik języka polskiego, PWN, https://sjp.pwn.pl). Zatem, przywrócić do użytkowania rolniczego można grunt, który był w ten sposób (rolniczy) pierwotnie użytkowany, lecz zaniechano wykorzystywania go do działalności rolniczej w efekcie czego stał się gruntem "nieużytkowanym". W konsekwencji, art. 83f ust. 1 lit. 3b u.o.p. ma zastosowanie do usunięcia drzew lub krzewów rosnących na gruncie rolnym, który był gruntem użytkowanym rolniczo zanim porósł drzewami i/lub krzewami, które mają być wycięte (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 9 lutego 2023 r., II SA/Ol 873/22). Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że spornej wycinki dokonano w celu w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a wynika to z tego, że Skarżący nie wykazał, aby sporna część nieruchomości była uprzednio wykorzystywana rolniczo. Niewątpliwie sporny grunt, jako oznaczony w ewidencji "Lzr" należy do gruntów rolnych, to jednakże z akt sprawy nie wynika, aby wcześniej był użytkowany rolniczo. Jak wynika z treści skargi, Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne od roku 2013 – przy czym sporny grunt zakupił w roku 2017, co oznacza, że nie użytkował go dotychczas rolniczo (wskazuje na to wiek wyciętych drzew). Jednocześnie Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, czy i kiedy grunt ten był rolniczo użytkowany. Nie sposób podzielić argumentacji Skarżącego, że jako grunt rolny (zadrzewiony i zakrzewiony) nie mógł on być w przeszłości użytkowany inaczej. Przeciwnie, skoro grunt ten wymagał wycinki drzew celem umożliwienia użytkowania rolniczego, to oznacza to, że nawet grunty sklasyfikowane ewidencji gruntów jako grunty rolne mogą być nieużytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie można wykluczyć sytuacji, iż grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako rolny mógł być nigdy nieużytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem bądź stan taki może trwać od pewnego czasu (na skutek zaniechania użytkowania rolniczego). To właśnie do tego drugiego przypadku należy odnosić wyjątek od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na wycinkę drzew określony w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Norma prawna wynikająca z tego przepisu jako ustawowy wyjątek - mając na uwadze cel ustawy o ochronie przyrody, musi być intepretowana ściśle. Gdyby wolą ustawodawcy było abstrahowanie od poprzedniego sposobu użytkowania gruntu, ustawową przesłanką zastosowania omawianego wyjątku byłoby "przeznaczenie" zamiast "przywrócenia". Zatem aby możliwe usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia, należy wykazać, że grunt na którym drzewa i krzewy rosną był uprzednio użytkowany rolniczo. Tego w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał i w tym zakresie stanowisko SKO należy uznać za prawidłowe. Jednocześnie nie sposób podzielić oceny SKO, że sporna wycinka drzew nie była związana z przeznaczeniem gruntu do użytku rolnego. Zdaniem Sądu, rozpoczęcie rolnego użytkowania gruntu nie musi zawsze nastąpić bezpośrednio po wycięciu drzew. Okoliczność tę należy każdorazowo oceniać z uwzględnieniem stanu faktycznego konkretnej sprawy, przy czym w ocenie Sądu ta akurat okoliczność oceniona przez pryzmat złożonych przez Skarżącego do SKO dokumentów związanych z płatnościami na rok 2023, oceniona została przez organ z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., co jednakże z przyczyn opisanych powyżej nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. Podobnie rację należy przyznać Skarżącemu, że bez znaczenia dla oceny zwolnienia Skarżącego z konieczności dysponowania pozwoleniem na wycinkę było to, że w dacie dokonania spornej wycinki grunt, na którym jej dokonano objęty był postanowieniami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r., nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, z której wynikał zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Żaden przepis u.o.p. nie wyłącza zastosowania art. 83f ustawy do w stosunku do terenów objętych tę formą ochrony. Oczywiście nie oznacza to, że możliwości naruszenia zapisów akta prawa miejscowego, jednakże konsekwencje ich naruszenia leżą poza granicami sprawy administracyjnej objętej rozpoznawaną skargą i znajdują stosowne uregulowania w u.o.p. W sytuacji zatem, w której Skarżący nie wykazał podstaw faktycznych do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na wycinkę drzew, organ administracji zobowiązany był na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wymierzyć Skarżącemu administracyjną karę pieniężną według reguł określonych w art. 89 tej ustawy. Sposób wymiaru kary przedstawiono w uzasadnieniu decyzji Burmistrza. Nie budzi on zastrzeżeń Sądu ani Skarżącego. SKO prawidłowo uzasadniło również brak zasadności odstąpienia od nałożenia kary na Skarżącego – stosownie do art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Kolegium zasadnie stwierdziło w tym zakresie, że strona usunęła wiele cennych przyrodniczo drzew i to z terenu podlegającego ochronnie prawnej. Prawidłowo organ uznał, że oznacza to, iż waga naruszenia prawa była znaczna (art. 189d pkt 1 k.p.a.). Organ skazał również, że Skarżący nie został ukarany za przestępstwo z art. 127 pkt 1 lit. d. u.o.p. (art. 189d pkt 3 k.p.a.). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - skargę oddalił.