II SA/Gd 195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi S. F. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adw. M. P. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Gmina Miasta zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej - ulicy B., na terenie Gminy Miasta, położonej w obrębie [...] na działkach nr ewidencyjny [...]i [...]. Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], L.dz. [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 21 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 32, art. 46, art. 48 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Starosta ustalił warunki lokalizacji drogi dla inwestycji objętej ww. wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor spełnił wymogi wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wyjaśnił także, że stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja została wydana na podstawie tej ustawy przed zmianami obowiązującymi od dnia 10 września 2008 roku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. F., S. F. oraz D. i J. H. A. F. w swoim odwołaniu wskazał, że nie zgadza się na budowę drogi gminnej na działce, do której służy jej prawo własności. S. F. w swym odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji rażącą obrazę przepisów art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej nieobowiązujących przepisów. Ponadto podniósł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przez Sądem Rejonowym toczy się sprawa w przedmiocie działu spadku obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], co zdaniem odwołującego uzasadniało zawieszenie postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Z kolei D. i J. H. oświadczyli, że nie zgadzają się na budowę drogi gminnej - ulicy B. na ich działce. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda - decyzją z dnia 5 marca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 4, art. 7 ust. 2, 3 i 4 i art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku i stwierdził, że ustawa ta ma szczególny charakter z uwagi na cel któremu służy. Ratio legis tej ustawy stanowi bowiem stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Przy czym wyjątkowość uregulowań przedmiotowej ustawy przejawia się przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniu nimi przez inwestorów. Wojewoda wskazał nadto, że inwestor załączył do wniosku: mapę sytuacyjnowysokościową w skali 1 : 500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i oznaczeniem działek objętych inwestycją, analizę powiązania z innymi drogami. Stwierdził także, iż organ pierwszej instancji - zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 5 ww. ustawy, zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego strony poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w W. w dniu 9 września 2008 r., Starostwa w dniu 3 września 2008 r. oraz w prasie lokalnej. W toku prowadzonego postępowania żadna ze stron nie wniosła uwag. Zdaniem Wojewody, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawnie uzasadnione. Bezzasadne były natomiast zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wyjątkowość uregulowań zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawia się bowiem przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach objętych jej regulacją. Art. 4 tejże ustawy zawiera wprawdzie odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Szczególny tryb doręczania decyzji o lokalizacji inwestycji wydawanych na podstawie tejże ustawy jest także realizacją celu, któremu służy wskazana regulacja. Nie pozbawia ona jednak strony prawa do zapoznania się z treścią decyzji. Tryb doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi określa art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi doręcza się wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto organ wydający decyzję wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi wraz z informacją o miejscu, w którym strona może zapoznać się z treścią decyzji. Organ wyjaśnił także, iż do dotychczasowych właścicieli działki skierowane zostało zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi. W treści zawiadomienia zawarto także informację, że strony mogą się zapoznać z treścią decyzji w Urzędzie Miejskim. Zawiadomienie zostało stronom skutecznie doręczone. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), która wart. 6 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. F. podniósł, że należy mu się w spadku po poprzednim właścicielu działki nr [...] część tej działki, podczas gdy Urząd Miejski nie podzielił tejże działki na równe części, przez co skarżący nie ma możliwości wybudowania budynku mieszkalnego. Wskazał, że nie zgadza się na wybudowanie przedmiotowej drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 maja 2009 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Pismem z dnia 9 lipca 2009 r. uczestniczka postępowania A. F. poparła skargę S. F. oraz oświadczyła, że nie wyraża zgody na dokonania jakichkolwiek zmian na działce stanowiącej jej własność. W piśmie z dnia 9 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., jak również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto wniósł o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu przyznanej skarżącemu według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie zawarte w powyższym piśmie pełnomocnik skarżącego podniósł, że brak jest podstawy prawnej, która uprawniałaby organ pierwszej instancji do wydania decyzji o lokalizacji drogi wewnętrznej. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują szczególny tryb lokalizacji wyłącznie dróg publicznych, do których zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ww. ustawy starosta jest uprawniony do wydawania decyzji jedynie w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniająca sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Do dróg wewnętrznych zalicza się w szczególności m.in. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. W ocenie pełnomocnika skarżącego wnioskiem inwestora została objęta ślepa droga, stanowiąca w istocie dojazd do jednego budynku, przeprowadzona przez grunty stanowiące dotychczas jedną nieruchomość. Nie ma ona znaczenia lokalnego, a jedynie znaczenie indywidualne dla użytkownika określonej części nieruchomości. Planowana droga nie jest droga publiczną, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie trybu przewidzianego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkuje zaś stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podniósł ponadto, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 6 k.p.a. także przez to, że rozstrzygają sprawę nienależącą do drogi administracyjnej. Postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. z tego względu, że meritum sprawy sprowadza się do ustanowienia dojazdu z części nieruchomości wykorzystywanej przez uczestnika postępowania Z. F. do drogi publicznej, a więc jest to w istocie sprawa cywilna, a nie administracyjna. Zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. pełnomocnik skarżącego uzasadnił stwierdzając, że w toku postępowania nie wzięto w dostatecznym stopniu pod uwagę słusznego interesu skarżącego, a żaden z organów nie wyjawił przesłanek faktycznych, które zadecydowały o lokalizacji drogi, a tym bardziej nie wyjawił przesłanek faktycznych, które zadecydowały o lokalizacji drogi, a tym bardziej nie wyjaśnił ich zasadności. Zaskarżona decyzja stanowi najdalej idącą ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego. Decyzja ta skutkuje wywłaszczeniem skarżącego w imię jednostkowego interesu innego uczestnika postępowania, a nie w interesie społecznym. Jakkolwiek ustawa o szczególnych zasadach w sposób szczególny reguluje tryb wywłaszczania nieruchomości i przygotowywania inwestycji drogowych, to jednak należy ją stosować mając na uwadze bezpośrednio stosowane przepisy Konstytucji RP, w tym zwłaszcza przewidzianą wart. 64 Konstytucji RP ochronę prawa własności, które w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie może zostać naruszone co do swej istoty. Jeśli nawet wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej jest konieczne, to skarżącemu należy się wyjaśnienie przesłanek takiej ingerencji w jego prawo, czego zabrakło w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżącego, naruszony został przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja wydana została w trakcie toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania o dział spadku, w skład którego wchodzi nieruchomość, przez którą ma prowadzić droga. Wynik postępowania w niniejszej sprawie zależy od orzeczenia sądu powszechnego, ponieważ nie można wykluczyć takiego sądowego podziału nieruchomości, który zapewniałby wszystkim uczestnikom dostęp do drogi publicznej. Pełnomocnik skarżącego podzielił również zarzuty podniesione przez uczestniczkę postępowania A. F., w tym w szczególności dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. Na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie wie, czy ulica B. jest drogą gminną zaś uczestnik postępowania Z. F., wnosząc o oddalenie skargi, oświadczył, że droga była planowana przez Gminę Miasta od 1972 roku. Gmina Miasta, nadsyłając przy piśmie z dnia 15 października 2009r. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...] dla jednostki oznaczonej w planie symbolem T-10, wskazała, że zapisy planu dotyczące tej jednostki terytorialnej są aktualne na dzień 15 października 2009 r. i nie toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany planu dla tej jednostki. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. skarżący oraz jego pełnomocnik oświadczyli, że na karcie 241 akt w miejscu oznaczonym na żółto znajduje się działka, którą gmina przeznaczyła pod drogę. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w planie miejscowym nie ma zapisu, że ta działka ma funkcję drogi. Na rozprawie w tym samym dniu pełnomocnik Wojewody oświadczył, że działka nr [...] jest własnością Miasta, pozostała część - działka nr [...] jest współwłasnością skarżącego i pozostałych spadkobierców. Oświadczył ponadto, że nie jest mu znana treść uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 1999 r. o zaliczeniu ulicy B. do kategorii dróg gminnych i ustaleniu jej przebiegu. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi, popierając dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. Wojewoda nadesłał uchwałę Rady Miasta z dnia 25 maja 1999 r., nr [...], na mocy której do kategorii dróg gminnych zaliczona została ulica B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z treści art. 135 ww. ustawy wynika przy tym, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała uwzględnianiu, jednakże z innych powodów niż zawarte w skardze. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynikało, że będący stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym S. F., będący współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zmarł, przy czym brak jest danych dotyczących daty jego zgonu, albowiem okoliczność ta wynika z adnotacji doręczyciela na zwróconym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia 16 grudnia 2008 r. Organy obu instancji, uznając wskazaną wyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej wart. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, w katalogu Lex nr 34726). Powyższe zasady postępowania administracyjnego winny była znaleźć zastosowanie również w przedmiotowym postępowaniu w przedmiocie lokalizacji drogi, albowiem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zwanej dalej ustawą (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 721 ze zm.), do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Z przepisów tejże ustawy wynikają odmienne zasady doręczania stronom rozstrzygnięć zapadłych w przedmiocie lokalizacji drogi. Brak jest jednak odmiennej regulacji w zakresie zasad ustalania kręgu stron postępowania. W toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wbrew przepisom art. 10 § 1 k.p.a., nie brali udziału następcy prawni zmarłego S. F., który został uznany przez organy obu instancji za stronę tegoż postępowania. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie, jak również nie zostały one zawiadomione, w trybie art. 7 ust. 2 i 4 ustawy, o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i o wydaniu decyzji organu odwoławczego. Uchybienia powyższe nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, który ponadto doręczając własną decyzję również pominął następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania S. F. Wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. stanowią, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie powyższych uchybień co do zasady upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., który podejmie odpowiednie czynności mające na celu ustalenie następców prawnych zmarłego S. F. i przeprowadzi postępowanie administracyjne zapewniając im czynny udział w postępowaniu. Jednakże Sąd uznał za stosowne odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Wskazać bowiem należy, że zarzut błędnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji jest bezzasadny, albowiem decyzja ta została wydana na właściwej podstawie prawnej, to jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jej treść odpowiada zakresowi stosowania tejże ustawy, w związku z czym użycie w rozstrzygnięciu odmiennych sformułowań, niż użyte w ustawie, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu niedopuszczalności drogi administracyjnej z uwagi na możliwość przebiegu drogi na przedmiotowym terenie w drodze ustanowienia służebności drogowej oraz zarzutu odnoszącego się do postulowanej przez skarżącego konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania o dział spadku, w którego skład wchodzi nieruchomość objęta wnioskiem o lokalizację drogi Sąd uznał, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie z następujących przyczyn. Wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią, iż określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086, ze zm.), zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1). Ustawa ta w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 roku, nr 154, poz. 958 - zob. art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej) stanowiła, że decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi wydają odpowiednio - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1 ustawy). Z art. 7 ust. 1 wynika zaś, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa wart. 12 ust. 1. Z kolei art. 12 ustawy brzmi następująco: "Art. 12. 1. Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. 4. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa wart. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. 5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a. 6. Do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli." Z powołanych powyżej przepisów ustawy, a w szczególności z treści art. 12 ust. 4, wynika, że starosta, wydając decyzję o lokalizacji drogi, dokonuje wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa wart. 12 ust. 2, odpowiednio: · na rzecz Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych, · na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Oznacza to, że cytowana ustawa wprowadziła dopuszczoną prawem możliwość zmiany stosunków własnościowych na danym terenie w drodze administracyjnoprawnej w ramach postępowania w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej. Prowadzenie postępowania na podstawie ww. ustawy jest zatem dopuszczalne bez względu na panujące lub mające powstać na danym terenie w przyszłości stosunki własnościowe. Postępowanie to samo w sobie prowadzi bowiem do zmiany tych stosunków w celu wydzielenia terenów niezbędnych do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie mają zatem znaczenia dla toku tegoż postępowania czynności dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o lokalizację drogi podejmowane w celu dokonania zmian własnościowych na tym terenie (np. ustanowienie służebności drogowej, czy złożenie wniosku o dział spadku). Podkreślić przy tym należy, że powyższa ustawa przewiduje tryb przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o lokalizację drogi, stosownego odszkodowania, zatem dokonane na danym terenie zmiany własnościowe mogą mieć znaczenie wyłącznie przy ustalaniu osób uprawnionych do przyznania odszkodowania w tym trybie. Odnośnie zarzutu wydania decyzji o lokalizacji drogi w stosunku do drogi niezaliczonej do dróg publicznych, Sąd uznał, że w świetle jednoznacznej treści uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 1999 r., Nr [...] zaliczającej do dróg gminnych m.in. ulicę B., jest on bezzasadny. Podnoszony przez skarżącego brak wyjaśnienia przez organy obu instancji zasadności lokalizacji drogi podnieść należy, że organy właściwe w sprawach lokalizacji drogi nie ma kompetencji do kwestionowania racjonalności usytuowania drogi i jej przebiegu określonej we wniosku inwestora, kontroluje bowiem zgodność planowanej inwestycji z przepisami (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07, Lex nr 338845 oraz z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06, Lex nr 329121). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane. Odnośnie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd, na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.