II SA/Gd 195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r. nakazał L. i G. S. oraz T. W. wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia działek: nr [[...]]-[[...]] w Ł. od strony drogi publicznej ul. D. w Ł. Organ ustalił na podstawie przeprowadzonej w dniu 22 maja 2012 r. kontroli na nieruchomościach nr [[...]]-[[...]] w Ł., że właściciele tych działek L. i G. S. oraz T. W. wykonali roboty budowlane polegające na ogrodzeniu tych działek. Od strony ul. D. ogrodzenie wykonano z metalowych elementów na słupkach zabetonowanych w podłożu z bramą przesuwną wysokości 1,5 m zakończone ostrymi elementami. Właściciele wykonali też bramę stalową o wysokości 1,8 m. Ponieważ biorący udział w kontroli T. W. nie przedstawił zgłoszenia na przedmiotowe roboty budowlane, a w posiadanym przez organ rejestrze zgłoszeń przyjętych bez sprzeciwu nie odnotowano wzmianki o tym ogrodzeniu – organ wszczął postępowanie w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. organ nakazał właścicielom przedmiotowych działek m.in. przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ostateczną decyzję Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy, dokumentację techniczną robót zawierającą plan sytuacyjny nieruchomości, rysunki techniczne, opis zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedstawili wymaganych dokumentów, organ uznał, że zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. W., domagając się jej uchylenia i kwestionując legalność postanowienia z dnia 30 maja 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lutego 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał L. i G. S. oraz T. W. wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia o długości 21 m działki nr [[...]] w Ł. od ul. D. i ogrodzenia długości 51 m działki nr [[...]] w Ł. od ul. D. Organ odwoławczy stwierdził, że choć organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, to z wykonanych na jego zlecenie przez organ pierwszej instancji pomiarów wynika, że przedmiotowe ogrodzenie dotyczy tylko dwóch działek - nr [[...]] i nr [[...]] , ogrodzenie działki nr [[...]] od strony ul. D. ma długość 21 m a działki nr [[...]] od strony ul. D. długość 51 m. Brama o wysokości 1,8 m znajdująca się na działce nr [[...]] odgradza jedną część działki od drugiej i nie było potrzeby dokonywania jej zgłoszenia. W związku z powyższym organ uznał za konieczne sprecyzowanie orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, wobec czego uchylając tę decyzję orzekł merytorycznie. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł G. S., występując w imieniu własnym oraz L. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa. Skarżący twierdzi, że nigdy nie grodził działki nr [[...]], gdyż takiej działki fizycznie nie ma. Wybudowanie ogrodzenia na terenie działki nr [[...]] nie zmienia jej zagospodarowania, w związku z czym żądanie przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno być wymagane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r. (pismo k. 16) skarżący G. S. oraz L. S. wskazują, że jako współwłaściciele działki nie przeprowadzali żadnych robót budowlanych. Zarzucają organowi odwoławczemu niewyjaśnienie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżone decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), regulujący skutki samowoli budowlanej w przypadku wybudowanie lub budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego oceną możliwości jego legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Stanowi o tym przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, przewidując w ust. 1-3 co następuje: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Istotnym dla rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest również ustalenie adresata nakazu, co powinno odbyć się według reguły określonej w art. 52 ustawy Prawo budowlane, według którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w pierwszej kolejności obowiązkami wynikającymi z art. 52 ustawy Prawo budowlane powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada w chwili rozstrzygnięcia uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, LEX nr 339391; z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, BEX nr 1219135). Tak więc kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów wyznacza posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Dopiero jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Organ ustalił, że L. i G. S. oraz T. W. są właścicielami wymienionych w decyzji działek. Wprawdzie skarżący nie kwestionują takiego ustalenia określając się jako "właściciele", niemniej z akt sprawy wynika, że właścicielem działek jest gmina Ł., natomiast wymienieni są użytkownikami wieczystymi (zob. wypisy z rejestru gruntów, aktualne na dzień 9 maja 2012 r., w aktach administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje takiego stanu, że adresatami nakazów o których mowa w art. 52 mogliby być użytkownicy wieczyści, których prawo podmiotowe podlega takiej ochronie jak własność, jednakże bez ustalenia inwestora wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części nie można ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie oznaczenia adresata nakazu określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej, gdy kwestia ta pozostaje sporna, jak wynika ze stanowiska skarżących przedstawionego w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r. Z decyzji obu instancji oraz dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika wprost, że inwestor wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia od strony ulicy nie został ustalony i nie jest znany. Jedyne pytanie, jakie przedstawiciel organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji skierował podczas kontroli obiektu budowlanego do uczestniczącego w oględzinach T. W. dotyczyło kwestii zgłoszenia budowy, niewyjaśniono natomiast, kto konkretnie (który ze współużytkowników wieczystych, bądź inna osoba) był inwestorem przedmiotowego obiektu. Uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie zaniechał również organ drugiej instancji, przez co zabrakło wyjaśnienia, z jakiej przyczyny nakaz rozbiórki skierowany został do wszystkich współużytkowników wieczystych - nazywanych w decyzji "właścicielami", bez ustalenia, czy byli inwestorami spornego obiektu. Tym samym organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ustaleń odnośnie kwestii istotnej dla treści rozstrzygnięcia i błędną ocenę materiału dowodowego, czego następczym skutkiem było naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 49b ust. 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane. Natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w przypadku samowoli budowlanej określonej w art. 49b ustawy Prawo budowlane nie może budzić w niniejszej sprawie wątpliwości. Jak wynika z treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi (architektoniczno-budowlanemu) wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Ustawodawca w tej części przepisu nie wprowadził dodatkowego kryterium wysokości ogrodzenia, jaki przewidziano dla ogrodzeń wewnętrznych, sąsiedzkich (powyżej 2,20m). Bezsporne zaś pozostaje, że zgłoszenie nie zostało dokonane. Oznacza to, w świetle ustalonych przez organ okoliczności, że sporne ogrodzenie usytuowane od strony drogi publicznej - ulicy D. (na działkach oznaczonych numerami [[...]] i [[...]], szkic sytuacyjny w aktach administracyjnych drugiej instancji) wybudowane bez zgłoszenia, podlega reżimowi uregulowanemu w art. 49b ustawy Prawo budowlane, z uprzednim nałożeniem obowiązków określonych w ust. 2 tego przepisu, w tym przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej trzeba zauważyć, że organ odwoławczy przyjmując, że ogrodzenie od strony ulicy podlega rozbiórce w warunkach określonych w art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zaniechał ustalenia, z jakiego rodzaju obiektem budowlanym jako podlegającym rozbiórce w tym trybie mamy w niniejszej sprawie do czynienia, a więc jak jest prawna kwalifikacja wybudowanego ogrodzenia: czy jest to budowla, czy też jest to część obiektu budowlanego (obejmującego budynek wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i z ogrodzeniem). Z materiału zdjęciowego i pism kierowanych do organu pierwszej instancji przez Wspólnotę Mieszkaniową w Ł. wynikałoby, że ogrodzenie ma służyć celom parkingu, ale wobec braku ustaleń organów nie sposób jednoznacznie kwestii tej przesądzić. W świetle powyższych rozważań zarzut skargi odnoszący się do kwestionowania obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego) jest nietrafny, ponieważ obowiązek ten wynika wprost z ustawy Prawo budowlane i jest jednym z warunków koniecznych dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Inny zarzut skargi odnośnie tego, że działka nr [[...]] "fizycznie" nie istnieje jest również nietrafny, geodezyjne wydzielenie działek oznaczonych numerami [[...]]-[[...]] (z działki oznaczonej numerem [[...]]) wynika z informacji z rejestru gruntów dotyczących wymienionych działek oraz mapki, znajdujących się w aktach administracyjnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni przedstawioną ocenę prawną i przede wszystkim wyjaśni kwestię inwestora przedmiotowej samowoli budowlanej, z uwzględnieniem dla decyzji podejmowanych w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane prawidłowego oznaczenia adresata obowiązków i nakazów, zgodnie z art. 52 tej ustawy. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł w trybie art. 152 tej ustawy.