II SA/Gd 196/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidanie na rzecz skarżących I. K. i J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 15 maja 2020 r. J. K. (dalej: "Skarżący") wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli oraz weryfikację zgodności z projektem i pozwoleniem na budowę budynku jednorodzinnego oraz poziomu gruntu działki nr [..] położonej w G. przy ul. Ś. W ocenie Skarżącego w trakcie prac budowlanych, które miały miejsce w maju 2017 r. poziom zero budynku został zmieniony i podwyższony. Ściany fundamentowe wybudowano przekraczając poziom bramek wytyczonych przez geodetę o około 45 cm. Podwyższenie ścian fundamentowych budynku miało bezpośredni wpływ na podniesienie gruntu i zmianę ukształtowania całego terenu działki nr [...]. W związku z prowadzonymi pracami budowlanymi już na etapie fundamentów nawieziono sześć wywrotek ziemi. W późniejszymi czasie poziom gruntu był podwyższany kolejnymi warstwami czarnoziemu. Podkreślono, że podwyższenie budynku oraz podniesienie poziomu gruntu na działce nr [..] oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie: [..]-[..], zwłaszcza na działkę nr [..], której Skarżący jest właścicielem. Zmieniony teren stanowi potencjalne zagrożenie powodziowe w przypadku gwałtowanych opadów deszczu, kiedy duże ilości wody mogą przelać się przez niską podmurówkę, która znajduje się poniżej poziomu gruntu działki nr [..]. Zdaniem Skarżącego podwyższenie budynku zmienia zacienienie na działce nr [..] i zmniejsza prywatność, mimo wysokiego ogrodzenia (210 cm) ustawionego w granicy obu działek okna parterowe budynku na działce nr [..] usytuowane są ponad ogrodzeniem. Ponadto duża ilość ziemi, która stale obciąża podmurówkę ogrodzenia, stanowi zagrożenie katastrofy budowlanej - przewrócenia ogrodzenia. Wskazano, że różnica poziomu gruntu pomiędzy działkami wynosi aktualnie około 80 cm, przy szerokości działek zaledwie 20 m. Pismem z dnia 9 października 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ś. w G. oraz zagospodarowania działki, od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2017 r. W dniu 30 listopada 2020 r. przedstawiciel PINB dokonał oględzin budynku przy ul. Ś. w G. oraz budynków sąsiednich. Stwierdzono, że kalenica budynku nie przekracza wysokości kalenic sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nawet jest jedną z niżej usytuowanych. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący składał do PINB kolejne pisma (z dnia 8 czerwca 2020 r., z dnia 16 czerwca 2020 r., z dnia 14 września 2020 r., z dnia 20 października 2020 r., z dnia 26 października 2020 r., z dnia 7 grudnia 2020 r., z dnia 11 grudnia 2020 r., z dnia 18 stycznia 2021 r., z dnia 25 stycznia 2021 r., z dnia 27 stycznia 2021 r., z dnia 1 marca 2021 r., z dnia 7 kwietnia 2021 r., z dnia 15 kwietnia 2021 r. i z dnia 25 maja 2021 r.), w których zwracał uwagę na niezgodność budowy z wydanym pozwoleniem na budowę, z przepisami prawa budowlanego oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do części pism dołączono dokumentację, w tym fotograficzną. Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. PINB, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", orzekł brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ś. w G., dz. [..]-[..], oraz zagospodarowania działki, od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 czerwca 2017 r. oraz sprawdzenia zgodności realizacji inwestycji z przepisami. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w toku postępowania dokonał analizy i porównania ze stanem faktycznym odstępstw dokonanych przez inwestorów podczas realizacji obiektu, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. PINB zaznaczył, że wizja lokalna została przeprowadzona w dniu 30 listopada 2020 r. - w okresie, gdy obowiązywały poważne obostrzenia związane z epidemią COVID-19. W związku z tym, ponieważ przedmiotem były oględziny obiektu z zewnątrz, w celu porównania posiadanych dokumentów ze stanem faktycznym, przeprowadzono ją bez zapowiedzi, w trybie czynności kontrolnych wynikających z uprawnień organu zawartych m.in. w art. 81a Prawa budowlanego i miała ona na celu sprawdzenie w terenie pod kątem wysokości przedmiotowego budynku w pierzei oraz wykonanie własnej dokumentacji fotograficznej, a także weryfikacji dokumentów złożonych przez inwestorów i osoby uprawnione. Organ pierwszej instancji podkreślił, że podczas postępowania przeanalizowano szczegółowo zmiany dokonane przez inwestorów podczas realizacji przedmiotowego obiektu; przeanalizowano zarówno kwestię zacieniania, jak i zmiany rzędnych i wysokości obiektu oraz obszaru oddziaływania obiektu - w odniesieniu do przepisów, szczególnie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a także obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie PINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia szczegółowej analizy zmian w kontekście ich charakteru, wykonana przez osoby uprawnione. W toku postępowania potwierdzono prawidłowość kwalifikacji tych zmian - jako zmiany nieistotne, a także potwierdzono rzetelność i zgodność ww. dokumentów ze stanem faktycznym. Potwierdzono, że ani na podstawie dokumentów dostarczonych przez inwestorów, ani na podstawie ustaleń dokonanych przez organ nie stwierdzono odstępstw istotnych, ponieważ zmiany zmieściły się w dopuszczalnych w obowiązujących przepisach. Ustalono, że stan faktyczny odpowiada przedstawionemu w dokumentach będących w posiadaniu organu i potwierdzono, że zmiany mają charakter zmian nieistotnych, co zresztą wykazał projektant dokonując szczegółowej analizy dokonanych odstępstw w kontekście art. 36a Prawa budowlanego oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zmiana wysokości budynku o 14 cm nie przekracza dopuszczalnych 2% (max = 15,24 cm) określonych w art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego jako zmiana nieistotna charakterystycznych parametrów technicznych, a także zachowano określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokość budynku nie przekraczającą 9 m, która wynosi 7,76 m po zmianach. Zdaniem organu pierwszej instancji zmiana poziomu posadowienia budynku o 38 cm zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie stanowi istotnego odstąpienia, ponieważ nie powoduje to w omawianym przypadku zmiany obszaru oddziaływania obiektu. Wskazano, że w zmienionym ukształtowaniu terenu zastosowano rozwiązania niwelujące wpływ na działki sąsiednie, w tym w zakresie wód opadowych, wykonano również analizę zacieniania. W ocenie PINB wykazane i potwierdzone w terenie zmiany po szczegółowej analizie nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu (uzupełnionym pismami z dnia 15 lipca 2021 r., z dnia 20 września 2021 r., z dnia 4 listopada 2021 r., z dnia 29 listopada 2021 r., z dnia 9 grudnia 2021 r. i z dnia 14 stycznia 2022 r.) Skarżący zarzucił, że jest ona sprzeczna z prawem budowlanym i została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy z celowym pominięciem ważnych aspektów wymagających wyjaśnienia. Podkreślono, że odstępstwa w stosunku do projektu budowlanego dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i terenu, które w świetle prawa budowlanego są odstępstwami istotnymi. Zarzucono, że organ pierwszej instancji odniósł się do zaistniałej sytuacji jedynie w kontekście klasyfikacji zmian jako istotne lub nie, zaś w istocie przedmiotowy budynek stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie Skarżącego zmiana rzędnych posadowienia ww. budynku oraz zmiana rzędnych poziomu gruntu działki nr [..] nie pozostaje bez wpływu na działki ościenne (m.in. wpływa na zmianę stosunków wodnych), w tym na działkę nr [..], dla której ww. nieruchomość znajduje się od południowej strony. Zdaniem Skarżącego przedłożony przez niego materiał wskazuje stan zaawansowania budynku, który powstał w wyniku samowolnych i nienadzorowanych prac budowlanych. Decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem działek nr [..]-[..] przy ul. Ś. w G. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji mylnie podano działki nr [..]-[..], bowiem inwestycję zrealizowano na działkach nr [..] i nr [..] (wjazd). WINB podał następnie, że aby zebrać w sprawie pełny materiał dowodowy, w trakcie postępowania odwoławczego wezwał PINB do przesłania dokumentacji związanej z odbiorem przedmiotowego budynku, po czym przeprowadził analizę przesłanej uzupełniającej dokumentacji. Wskazano, że w dokumentacji odbiorowej przedmiotowej inwestycji znajduje się m.in. oświadczenie kierownika budowy B. Ż. (z dnia 17 sierpnia 2020 r.), jak również kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. W oświadczeniu tym kierownik budował wskazał na wykonanie następujących zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego: 1) przesunięcie trasy przyłącza i zewnętrznej instalacji sanitarnej, 2) zmiana lokalizacji studni odstojnikowo-retencyjnej na wody opadowe wraz ze zmianą trasy zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, 3) utwardzenie 21 m2 nawierzchni działki obok wjazdu do garażu, 4) zmiana ukształtowania trawnika poprzez zmniejszenie długości skarpy od strony wschodniej, wykonanie zamiast przeciwspadku betonowej podwaliny ogrodzenia wysokości 20 cm wyższej o 38 cm oraz wyższej o 40 cm rzędnej trawnika, 5) wyższej o 38 cm rzędnej posadowienia budynku, 6) wyższej o 14 cm wysokości budynku. Analizując przedmiotowe zmiany organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji, która miała miejsce 19 września 2020 r. (tj. w brzmieniu w dacie odbioru), jak i w brzmieniu po nowelizacji. W ocenie WINB wykonane zmiany nie są zmianami istotnymi zarówno w świetle ww. przepisów sprzed, jak i po nowelizacji. Dokonując analizy ww. zmian pod kątem tych przepisów organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wykazane zmiany nie są zmianami istotnie odstępującymi od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany te (w tym dopuszczalna wysokość budynku ze względu na zapisy prawa miejscowego) nie naruszają ustaleń obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXII/753/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..]. Karta terenu dla omawianego obszaru - symbol 003 MN1 - pkt 6: Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - lit. b) wysokość zabudowy - do 9,0 m. W ocenie WINB zmianie nie uległ również obszar oddziaływania inwestycji, gdyż w zatwierdzonym projekcie budowlanym (pkt XXV) zawarto informację: "przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne w zakresie zabudowy kubaturowej wraz z infrastrukturą mieści się w całości na działce, na której zostało zaprojektowane tj. dz. nr [..]; w zakresie dojazdu w obszarze dz. nr [..]". Wskazano, że w dokumentacji "odbiorowej" znajduje się m.in. dołączone do opisu wykonanych zmian dokument pt. "oświadczenie projektanta" podpisane przez autora zatwierdzonego projektu budowlanego z dołączoną "analizą porównawczą zacieniania działek sąsiednich" z dokonanymi niezbędnymi analizami graficznymi w tym zakresie i informacją końcową, że "przeprowadzono analizę obszaru oddziaływania ze względu na zmianę wysokości budynku i poziomu posadowienia budynku o łącznie 52 cm - zmiana wysokości terenu i wysokości budynku w wielkościach określonych powyżej nie zmienia obszaru oddziaływania" (jakkolwiek mylnie oznaczono działkę Skarżącego będącą przedmiotem analizy jako dz. nr [..] - działka ta ma nr [..] - to jednak analiza została faktycznie przeprowadzona dla prawidłowego obszaru działki zacienianej i zacienianej bryły budynku Skarżącego). Organ odwoławczy podzielił stanowisko Skarżącego, że organ pierwszej instancji nie zbadał sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ograniczając się jedynie do analizy sytuacji pod kątem analizy wykonanych zmian w ujęciu klasyfikacji art. 36a ust. 5 tej ustawy. WINB wskazał, że przeanalizował te kwestie, dokonując oceny argumentów Skarżącego zawartych zarówno w odwołaniu, jak i w pismach składanych w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zapoznał się również z materiałem dowodowym dołączonym przez Skarżącego na dwóch płytach CD. W ocenie WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny pod kątem sprawdzenia, czy w sprawie nie występują przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i spójny aby stwierdzić, że nie mają w sprawie zastosowania kwestie wyszczególnione w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego (roboty budowlane wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3), bowiem inwestorzy zrealizowali inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnośnie do przesłanek zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (roboty budowlane wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska) WINB nie znalazł dowodów mogących potwierdzić w tej kwestii zarzuty Skarżącego. Również zarzuty, że zrealizowana inwestycja "grozi katastrofą budowlaną" nie znajduje poparcia w zebranym materiale dowodowym. Badając przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach) organ odwoławczy ocenił, że materiał dowodowy nie wskazuje, aby inwestycja została zrealizowana z istotnymi zmianami od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia 8 czerwca 2017 r. o pozwoleniu na budowę zmienionej decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., lub że istotnie odbiegała od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu i w projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonych ww. decyzją, lub naruszała w sposób istotny prawo miejscowe albo przepisy techniczno-budowlane. Podsumowując WINB podniósł, że jakkolwiek decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez dokonania przez ten organ pełnej analizy sprawy pod kątem wnoszonych przez stronę zarzutów, to jednak materiał dowodowy sprawy zgromadzony na etapie odwoławczym jest wystarczający do dokonania oceny sprawy pod kątem sprawdzenia, czy nie występują przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub ewentualnie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. WINB zaznaczył, że dokonał tej analizy na etapie postępowania odwoławczego, w efekcie czego nie stwierdził, że wystąpiły istotne przesłanki zawarte w treści ww. przepisów. Mając na uwadze fakt, że decyzja administracyjna powinna być sformułowana jasno i jednoznacznie, a sprawa powinna być właściwie rozstrzygnięta, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł doprecyzowując je właściwą podstawą prawną, co poparto przeprowadzoną uprzednio analizą spornych kwestii. WINB zaznaczył, że zmiana ta nie powoduje wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a jedynie doprecyzowuje wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W skardze na decyzję organu odwoławczego I. K. i J. K., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucili, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy Prawa budowlanego po tzw. dużej nowelizacji z września 2020 r. Wskazano, że nieruchomość budowana na działce nr [..] w G. realizowana była według przepisów Prawa budowlanego z 2017 r. (wobec rozpoczęcia budowy i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2017 r. oraz zakończenia budowy w lipcu 2020 r.). Wobec tego stosowanie przez WINB przepisów Prawa budowlanego po dniu 19 września 2020 r. uznano za niezgodne ze stanem faktycznym. Zwrócono uwagę, że Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z września 2020 r. wprost wskazuje w art. 36a ust. 5 pkt 1, że "zmiana zagospodarowania działki" definiowana jest jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Tym samym zmiana rzędnych terenu, wraz z podniesieniem wysokości działki budowlanej (poprzez nawiezienie na nią gruzu i ziemi niewiadomego pochodzenia) oraz podniesienie rzędnej posadowienia budynku, stanowią odstępstwa istotne, wymagające uzyskania zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący zarzucili, że organy nie przeprowadziły poprawnego postępowania dowodowego m.in. zaniechały jakiegokolwiek badania geodezyjnego, pomimo że posiadają wiedzę, że w sprawie (tj. w procesie uzyskiwania projektu budowlanego oraz pozwolenia na użytkowanie) prowadzone jest postępowanie przez organy ścigania w sprawie nieprawidłowości. Zdaniem Skarżących organy w swoich decyzjach nie wyjaśniły, dlaczego zmiany zostały uznane za nieistotne. Zwrócono uwagę, że żaden ze wskazanych w art. 36a Prawa budowlanego wyjątków uznawania zmian za nieistotne nie wskazuje wprost możliwości uznania za nieistotną zmianę pozwolenia na budowę w postaci zmiany rzędnych terenu. Zarzucono, że organy nie dokonały wnikliwej analizy w tym zakresie ograniczając się do przepisania wadliwej interpretacji Prawa budowlanego dokonanej przez architekta adoptującego pozwolenie na budowę, w odniesieniu do zawartych informacji w projekcie budowlanym. Zarzucono również, że w sprawie nie odbyły się żadne oględziny z udziałem stron postępowania, zaś swoje decyzje organy oparł jedynie na dokumentacji przedstawionej przez właścicieli działki nr [..] oraz pełniącego rolę pełnomocnika i kierownika prac budowlanych B. Ż. Skarżący wskazali również na toczące się postępowanie wyjaśniające w prokuraturze w sprawie oświadczeń składanych przez kierownika budowy oraz postępowanie w Wydziale Środowiska Urzędu Miejskiego dotyczące zaburzenia stosunków wodnych i szkód na działce Skarżących. Skarżący podkreślili, że ogrodzenie nie jest siatką PCV, lecz składa się z podmurówki betonowej, słupów stalowych o przekroju 8 x 8 cm i zamontowanych do nich paneli 3D. Wysokość ogrodzenia wynosi 2,88 m, na co Skarżący uzyskali wymagane pozwolenie z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego. Wskazano, że właściciele działki [..] przysypali ogrodzenie od strony swojej działki masami ziemi, nieujętymi w projekcie z 2017 r., obciążając podmurówkę i stwarzając nadto zagrożenie jej uszkodzenia. Do zabezpieczenia skarp i mas ziemi służą specjalnej konstrukcji mury oporowe, którym nie jest podmurówka ogrodzenia Skarżących. Organy obu instancji nie zweryfikowały tych kwestii, mimo że posiadają możliwość bezpośredniego wglądu w materiały postępowań administracyjnych. Podsumowując Skarżący podnieśli, że w sprawie organy dopuściły się wielu zaniechań, nie dokonały jakichkolwiek działań weryfikacyjnych, w tym sprawdzenia rzetelności i poprawności dokumentacji wykonawczej i powykonawczej ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2022 r. Skarżący wnieśli o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Sąd doszedł do wniosku, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2022 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2021 r. i orzekająca o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem działek nr [..] i nr [..] przy ul. Ś. w G. Poddane sądowej kontroli decyzje zostały wydane na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Istota takich decyzji polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. (zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2981/12, czy z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2140/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego ma zastosowanie także do robot budowlanych już wykonanych, co jasno wynika z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezsporne jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego, co uczyniły organy obu instancji w sprawie niniejszej. Uznawszy bowiem, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wydały decyzje o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie. Jednak tak przeprowadzone postępowanie w ocenie Sądu nie jest prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB podał, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu działki nr [..] zakładał, że teren przy nowo wznoszonym budynku będzie miał rzędne wynoszące (m n.p.m.): 160,2 (od strony zachodniej przy wejściu do budynku), 160,05 (z pozostałych stron wokół ww. budynku). Projektowane rzędne na granicy działki nr [..] z sąsiadującą od strony północnej działką nr [..] wzdłuż linii granicy od strony zachodniej w kierunku wschodnim to: 159,7 (punkt w narożniku północno-wschodnim działki), 159,7 i 159,6 (punkty w części środkowej granicy działki), 159,0 (punkt na narożniku północno-wschodnim działki). Organ odwoławczy wskazał, że w rzeczywistości wykonano nadsypanie terenu przedmiotowej działki w ten sposób, iż teren wokół projektowanego budynku został podwyższony o ok. 38 cm, zaś skarpę (obniżenie fragmentu terenu działki) zniwelowano nadsypując, a uzyskane końcowe rzędne na granicy z działką nr [..] wynoszą obecnie (wg ww. kolejności): 159,9 (projektowane 159,7), 159,9 (projektowane 159,6), 159,8 (projektowane 159,0). Niewątpliwie powyższe zmiany są odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki. Odrębną kwestią pozostaje natomiast ocena, czy zmiany te mają charakter istotnego odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie bowiem z art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw, o których mowa w art. 25-27, stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uznaje się odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Jeśli zmianę w zakresie rzędnych potraktować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do podjęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W okolicznościach badanej sprawy organy stwierdziły odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie zmiany rzędnych. Z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy wynika, że rzędne terenu dla inwestycji na działce nr [..] wynosiły: 159,7 (punkt w narożniku północno-wschodnim działki), 159,7 i 159,6 (punkty w części środkowej granicy działki), 159,0 (punkt na narożniku północno-wschodnim działki) m n.p.m., natomiast z dokumentu: "projekt zagospodarowania terenu działki nr [..]" złożonego w dniu 11 września 2020 r. w PINB wynika, że rzędne terenu dla inwestycji na działce nr [..] wynosiły: 159,9 (punkt w narożniku północno-wschodnim działki), 159,9 i 159,9 (punkty w części środkowej granicy działki), 159,8 (punkt na narożniku północno-wschodnim działki) m n.p.m. Mapa ta została opatrzona przez projektanta klauzulą: "wprowadzone zmiany, oznaczone kolorem czerwonym, kwalifikuję jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". W tym miejscu należy podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny ocenić, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami, w tym w szczególności zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze, że niezgodność wykonania obiektu budowlanego polegała m.in. na podwyższeniu terenu organy powinny były ocenić roboty budowlane pod kątem naruszenia dyspozycji § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", który zakazuje dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Kwestia, czy dokonuje się to ze szkodą dla gruntów sąsiednich nie ma przy tym znaczenia. Do wypełnienia hipotezy § 29 ww. rozporządzenia wystarczające jest ustalenie, że dokonana zmiana naturalnego spływu wód opadowych spowodowała skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie jest tu wymagane, by zmiana ta spowodowała nadto szkody na gruntach sąsiednich. Organy w tym przedmiocie powinny dokonać własnych i samodzielnych ustaleń, bazując na całości materiału dowodowego. Oceny te powinny odnosić się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc w odniesieniu do § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. do ustalenia, czy dokonana na nieruchomości inwestorów zmiana naturalnego spływu wód opadowych spowodowała skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Oczywiście, w ramach oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organy mogły także uwzględnić opinie opracowane w innych prowadzonych postępowaniach administracyjnych, jednakże w żadnym razie opiniami takimi nie mogły zastępować własnych ocen i ustaleń. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy zaniechały dokonania tego rodzaju ocen i ustaleń, tj. w szczególności zaniechały zbadania, czy dokonana na nieruchomości inwestorów zmiana ukształtowania terenu spowodowała zmianę naturalnego spływu wód opadowych i skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niedokonanie takich ustaleń było ważne tak dla oceny naruszenia przez inwestorów zakazu z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., jak również dla oceny powyższego odstępstwa w kontekście tego, czy ewentualna zmiana naturalnego spływu wód opadowych może być kwalifikowana jako zwiększająca obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany i tym samym za istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy powtórzyć, że w obecnym stanie prawnym w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Mając zatem na uwadze powyższe uwagi dotyczące art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że uznanie, iż zmiana (podwyższenie) rzędnych terenu wiążące się ze zmianą stanu wód na gruncie nie wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu bez jednoczesnego wyczerpującego ustalenia, na czym zmiana spływu wód opadowych polegała i czym skutkowała, jest zdaniem Sądu przedwczesne. Tym samym stwierdzenie organu, że nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [..] (teren inwestycji) z uwagi na ewentualne naruszenie przez inwestorów postanowień § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. jest również przedwczesne. Należy także podkreślić, że oceny czy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny dokonać powinny organy nadzoru budowlanego, a nie projektant, przy czym stwierdzenie, że odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu nie jest odstępstwem istotnym wymaga udokumentowania takich ustaleń w aktach sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze okoliczność, że w myśl art. 133 P.p.s.a. wyrok jest wydawany na podstawie akt sprawy, a - jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie - sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06). W rozpoznawanej sprawie organy nie kwestionowały, że doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, poprzez zmianę rzędnych. Jednocześnie organy zakwalifikowały to odstępstwo jako nieistotne. W ocenie Sądu pogląd wyrażony a priori w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do kwalifikacji jako nieistotne odstępstwa od projektu zagospodarowania działki zmian w zakresie rzędnych posadowienia budynku jednorodzinnego, bez udokumentowania ustaleń organów w tym zakresie, należy oceniać jako przedwczesny. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się kwalifikacja tego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonana przez projektanta (art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego), to stanowisko to również nie zostało w żaden sposób umotywowane. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy nie prowadziły żadnych własnych ustaleń w zakresie rzędnych, a przynajmniej nie udokumentowano ich w aktach sprawy. Z protokołu oględzin, które miały miejsce 30 listopada 2020 r., wynika, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, iż kalenica budynku nie przekracza wysokości kalenic sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nawet jest jedną z niżej usytuowanych. Należy zwrócić uwagę, że oględzin budynku posadowionego na działce nr [..] dokonano z zewnątrz, nie wchodząc na teren tej działki. W protokole tym wskazano, że dokonano oględzin obiektu oraz budynków sąsiednich jedynie pod kątem wysokości budynku w pierzei. Skarżący kwestionują przyjęte przez organy ustalenia, jakoby do zmiany rzędnych doszło wyłącznie w zakresie 38 cm. Skarżący konsekwentnie wskazują, że w ich ocenie doszło do podniesienia terenu o około 100 cm i - co należy szczególnie zaakcentować - w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2021 r. wyjaśniono, jak należy obliczyć różnicę w poziomach rzędnych. Do pisma tego dołączono protokół pomiarów geodezyjnych z dnia 5 marca 2021 r., wyliczenie różnic w poziomie gruntu na działce nr [...] oraz kopię opisu do projektu zagospodarowania tej działki z dnia 8 czerwca 2017 r. Do przedstawionych przez Skarżącego wyliczeń i dokumentów nie ustosunkowano się w decyzji organu odwoławczego, czym naruszono art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Pomimo ponawianego przez Skarżącego wniosku o przeprowadzenie kontroli na działce inwestorów kontroli takiej nie przeprowadzono, pomimo że postępowanie w sprawie toczyło się półtora roku (pierwszy wniosek w tym zakresie został sformułowany w piśmie z dnia 15 maja 2020 r.). Oględziny dokonane w trybie art. 85 k.p.a. byłyby ze wszech miar uzasadnione, gdyż w oparciu o zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie sposób ustalić, z czego wynika rozbieżność w ustaleniach organów i Skarżącego co do różnicy pomiędzy rzędnymi na projekcie budowlanym oraz ich aktualnymi wartościami. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 (zasada przekonywania) oraz art. 77 (zasada wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że z uwagi na braki dokumentacji akt sprawy Sąd nie jest uprawniony do czynienia merytorycznych wskazań, czy choćby sugestii co do tego, czy w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Sąd zwraca jedynie uwagę, że organy zobowiązane są uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym różnic w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwagi na zmianę rzędnych. Odnosząc się końcowo do sygnalizowanego w skardze i potwierdzonego znajdującym się w aktach sprawy zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2022 r. o wszczęciu przez Prokuraturę Rejonową dochodzenia w sprawie dokonania samowoli budowlanej, wprowadzanie w błąd Wydziału Architektury i Budownictwa, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez B. i K. A., należy wskazać, że kwestia ta nie mogła podlegać badaniu w ramach niniejszego postępowania, albowiem dla sądu administracyjnego wiążące są jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa (art. 11 P.p.s.a.). Jeżeli zainicjowane wnioskiem Skarżących postępowanie zakończy się wydaniem takiego wyroku Skarżący będą mogli skorzystać z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnych, jakim jest wznowienie postępowania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego (przeprowadzenie przy udziale Skarżącego oględzin na działce nr [...] na okoliczność odstępstw od projektu budowlanego) oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy, a następnie ustalenie, czy stwierdzone i opisane w uzasadnieniu niniejszego wyroku uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, a w dalszej kolejności wydanie rozstrzygnięcia, w którym stanowisko organów we wskazanym zakresie zostanie udokumentowane, w sposób poddający się kontroli. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]