I OSK 1548/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 874/05 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 874/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], uchylił to postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] nr [...]. Postanowieniami tymi organ odmówił podjęcia postępowania odwoławczego, zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...], które zawisło przed tym organem na skutek odwołania R. W. od decyzji Wojewody G. z dnia [...] Nr [...], ustalającej odszkodowanie za szkody wyrządzone na nieruchomości i utratę własności nieruchomości w związku z zezwoleniem na przeprowadzenie przewodów gazowych. Zawieszenie postępowania odwoławczego nastąpiło do czasu rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego w sprawie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów, zaś odmowę jego podjęcia organ uzasadnił tym, że przyczyna zawieszenia nie ustała. Uchylając zaskarżone postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem jego oceny było skontrolowanie prawidłowości przyjęcia przez organ braku podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego, jednak kontrola taka nie była możliwa z tego powodu, że przesłana przez organ dokumentacja sprawy jest niekompletna. Akta sprawy nie zawierają bowiem postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego, wniosku o podjęcie tego postępowania, dokumentacji w sprawie o odszkodowanie, w której zawieszono postępowanie odwoławcze i nie zostały uzupełnione mimo kilkakrotnych wezwań kierowanych do organu – kontynuował Sąd, stwierdzając, że brak akt sprawy nie pozwala na ustalenie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji – zdaniem Sądu – stan materiału dowodowego sprawy świadczy o wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, co narusza art. 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie arbitralność stwierdzenia przez organ, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Budownictwa wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieoparcie rozstrzygnięcia o całość akt sprawy; - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nierozpoznanie zasadności skargi co do jej istoty w sytuacji, gdy Sąd posiadał akta, na podstawie których organ wydał zaskarżone postanowienie, których brak zarzucił Sąd; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.) przez niezebranie przez organ wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, pomimo że organ zgromadził materiał dowodowy, którego brak bezpodstawnie zarzuca Sąd w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący wskazywał Sądowi, iż w aktach sprawy o sygn. akt IV SAB/Wa 9/05 znajduje się wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, który został dołączony do tego postępowania i stanowi materiał dowodowy w sprawie. Postanowienia o zawieszeniu postępowania Sąd nie żądał, zaś jak idzie o całość sprawy o odszkodowanie, to organ otrzymał informację, że zostały dołączone do spraw prowadzonych przez Sąd o sygn. IV SAB 84/99 i I SA/79/99 o czym Sąd został powiadomiony, ale zaniechał ich dołączenia do niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego, dokumenty, których brak w aktach sprawy zarzucał Sąd, były dołączone do innych akt spraw prowadzonych przed tym Sądem, zatem materiał do rozpoznania sprawy co do meritum Sąd miał dostępny i mógł się z nim zapoznać, a zaniechanie tej czynności doprowadziło do wadliwości rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ten przepis z kolei nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akt sprawy. Akta sprawy, o których mowa w obu tych przepisach oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy, Sąd wydaje wyrok, a tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Ww. przepisy nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami. Obowiązek natomiast skompletowania akt sprawy administracyjnej ma organ ją prowadzący z mocy art. 7 i 77 k.p.a., a jeśli tego w postępowaniu toczącym się przed nim nie uczyni, to nie może na Sąd przerzucać tego obowiązku. Postępowanie administracyjne zamyka się orzeczeniem ostatecznym, podlegającym skardze do Sądu administracyjnego, zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu kontrolę legalności postępowania i rozstrzygnięcia organu, a nie uzupełnianie postępowania administracyjnego. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez Sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków Sądu, ale organu. Sąd może nawet dołączyć akta innych spraw znajdujących się w jego posiadaniu, ale w sytuacji gdy np. w sprawie będącej przedmiotem oceny, akta przesłane przez organ są kopiami, a oryginały znajdują się w innych aktach sprawy itp., natomiast takie czynności sądu nie mogą zastępować działań organu zobligowanego do dostarczenia akt sprawy. Wydając zatem wyrok po zamknięciu rozprawy, Sąd rozstrzyga na podstawie tych akt, na podstawie których orzekał organ, wyjątkowo po uzupełnieniu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Takie akta są tymi, o których mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał organ do uzupełnienia akt sprawy, które powinien posiadać organ wydając zaskarżone postanowienie. Korespondencja znajdująca się w aktach sprawy, a dotycząca wezwania Sądu o uzupełnienie akt świadczy o tym, że organ ich nie posiadał wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż szukał ich w Urzędzie Wojewódzkim, a także informował Sąd, że znajdują się w tym Sądzie przy sygnaturach spraw dość odległych czasowo i już rozstrzygniętych. W takiej sytuacji nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. gdyż orzekł na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ. Faktem, że były one niekompletne nie można obciążać Sądu już nie tylko dlatego, że czynił starania o ich uzupełnienie, ale z tego powodu, że nie było to obowiązkiem tego Sądu. Wobec niemożności dokonania oceny co do stanu sprawy z przyczyny braku akt, Wojewódzki Sąd nie mógł skargi rozpoznać co do meritum, tym samym nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodzić natomiast należy się z oceną wyrażoną przez Sąd co do arbitralności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przyczyną zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania było wszczęcie postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie przewodów gazowych, które spowodowało powstanie szkody. Skoro zatem organ nie posiadał – na co wskazują akta sądowe – akt administracyjnych tychże spraw ani wiedzy na jakim etapie jest postępowanie będące przyczyną zawieszenia, nie miał podstaw do oceny czy przyczyna zawieszenia odpadła czy też dalej istnieje. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem akta sprawy nie dawały odpowiedzi co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.