II SA/Gd 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Wojewody, G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości Duninowo, Pęplino w gminie Ustka postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie G. B., D. M., S. M. oraz M. D. G. B. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z 29 września 2006 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości D., P. w gminie U. Uzasadniając wniosek twierdził, że zaskarżony plan miejscowy przewiduje m.in. przeznaczenie pod budowę elektrowni wiatrowych działki nr [[...]], której jest właścicielem, i z tego powodu nieruchomość tą wydzierżawił A., czyli przedsiębiorstwu, które planuje budowę zespołu elektrowni wiatrowych. Dalej podniósł, że w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego starci uprawnienia wynikające z zawartej umowy dzierżawy i w tym upatruje swój interes prawny uzasadniający jego udział w sprawie dotyczącej ważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. S. M. oraz D. M. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w sprawie ze skargi H. B. oraz G. B. na wyżej wskazaną uchwałę. Uzasadniając wniosek twierdzili, że są właścicielami działki nr [[...]], która została postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego przeznaczona pod budowę elektrowni wiatrowych, że nieruchomość tą wydzierżawili pod budowę takich elektrowni oraz że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozbawi ich dochodów z tej dzierżawy. Po połączeniu spraw ze skargi Wojewody oraz H. B. i G. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia M. D. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie ze skarg wskazanych podmiotów na wcześniej wymienioną uchwałę. Uzasadniając wniosek twierdził, że jest właścicielem działki nr [[...]], która została postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego przeznaczona pod budowę elektrowni wiatrowych, że nieruchomość tą wydzierżawił pod budowę takich elektrowni oraz że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozbawi go dochodów z tej dzierżawy. Rozpoznając przytoczone wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że są one niezasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie ze skargi Wojewody oraz G. B. i H. B. na uchwałę Rady Gminy z 29 września 2006 r. w przedmiocie planu miejscowego kilkakrotnie oddalano wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie, w tym oparte na takich samych lub podobnych okolicznościach, jak wnioski G. B., D. M., S. M. oraz M. D. Postanowieniem z 30 sierpnia 2012 r. oddalono wniosek Z. K., postanowieniem z 5 grudnia 2012 r. oddalono wnioski A. oraz B. Z., postanowieniem z 13 marca 2013 r. oddalono wniosek M. G. Postanowienia te wydano w sprawie ze skargi G. B. i H. B. (sygnatura akt przed połączeniem do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia II SA/Gd 370/11), a więc w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uzasadniając je Sąd wskazał, że w tego rodzaju sprawach skarga może być wniesiona przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wskazał też, że legitymacja do udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowana jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia taką uchwałą otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, które sprowadza się do oceny naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem legalność zaskarżonego planu miejscowego. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd w końcu wskazywał, że podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie kwestionowały legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wręcz przeciwnie, twierdziły, iż postanowienie tej uchwały powinny nadal obowiązywać. Z kolei w sprawie ze skargi Wojewody (sygnatura akt II SA/Gd 197/13) postanowieniem z 16 września 2009 r. odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie M. i K. G., postanowieniem z 17 marca 2010 r. B. Z. i M. K.-A. (ponadto P. W., H. W. i G. W., jednakże te osoby domagały się dopuszczenia do udziału w sprawie "po stronie Wojewody") oraz postanowieniem z 28 kwietnia 2010 r. S. L. W tej sprawie, będącej sprawą ze skargi organu nadzoru nad działalnością organów gminy, Sąd umotywował powołane postanowienia właśnie tym, że sprawa ta jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy, a w postępowaniu nadzorczym biorą udział jedynie organ nadzoru oraz gmina i ten jej organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze i z tego powodu inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny, nie mogą w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy wziąć udziału. Taki sposób wykładni art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) został dwukrotnie zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 3 grudnia 2009 r. oddalił zażalenie M. G. i K. G. na postanowienie z 16 września 2009 r. oraz postanowieniem z 7 lipca 2010 r. oddalił zażalenie P. W., H. W. i G. W. na postanowienie z 17 marca 2010 r. Sąd rozpoznający wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie złożone przez G. B., D. M., S. M. oraz M. D. nie widzi istotnych powodów, aby odstąpić od dotychczas przyjmowanej w rozpoznawanych sprawach wykładni art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy zauważyć, że obecnie po połączeniu spraw ze skarg Wojewody oraz G. B. i H. B. przeważające są argumenty powołane w postanowieniach, którymi odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie M. i K. G., B. Z., M. K.-A. oraz S. L. W wyniku bowiem połączenia spraw, które toczyły się ze skarg wniesionych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz na skutek skargi organu nadzoru obecnie sprawa uzyskała w całości charakter kontynuacji postępowania nadzorczego. Należy mieć na uwadze, że połączenie spraw było obowiązkiem Sądu, gdyż obie dotyczyły tego samego aktu organu administracji. Wobec tego, zgodnie z art. 111 § 1 w zw. z art. 51 i art. 57 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd miał obowiązek połączyć je w celu łącznego rozpoznania. Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalał już wnioski o dopuszczenie, na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podmiotów powołujących się na swój interes prawny. Szczególnie istotne jest, że takie orzeczenia zapadały w sprawach z skarg wniesionych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na inną niż w rozpoznawanej sprawie uchwałę Rady Gminy U., która także przewiduje przeznaczenie terenów pod budowę elektrowni wiatrowych (sprawy o sygnaturze akt II SA/Gd 99/07 i II SA/Gd 373/11 oraz postanowienia NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygnatura akt II OZ 297/12 i z 19 lutego 2008 r. sygnatura akt II OZ 106/08). Poza tymi argumentami obecnie trzeba wskazać jeszcze jeden, który pojawił się w toku postępowania. Z art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że uregulowana w tym przepisie instytucja prawna ma służyć ochronie w postępowaniu przed sądem administracyjnym interesu prawnego podmiotów, które nie brały udziały w postępowaniu, w którym wydano (podjęto) zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Przepis ten nie może być zatem stosowany w innym celu, w szczególności po to, aby uniemożliwić rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie okoliczności dotyczące składania kolejnych wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie w sposób jednoznaczny w ocenie Sądu wskazują, że wnioski te nie mają na celu ochronę interesu prawnego osób je składających, lecz służą przedłużeniu postępowania przed sądem administracyjnym i wręcz uniemożliwieniu załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie z reguły były składane osobiście w Sądzie tuż przed kolejną rozprawą (wnioski A., Z. K., B. Z., D. M., S. M. i M. D.) i mimo tego osoby je składające nie stawiały się na tę rozprawę, przed którą je złożono. Jest też oczywiste dla Sądu, że były one składane z inicjatywy A. Świadczą o tym wyjaśnienia złożone przez L. R. na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r., fakt, że wniosek B. Z. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 197/13 (osoba ta także złożyła wniosek w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 370/11) został nadesłany przez A., co wynika z koperty i dowodu nadania znajdujących się na karatach 246 i 247 akt sprawy II SA/Gd 197/13, oraz podobieństwo formy i argumentacji tych wniosków. Istotne jest też, że wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie były składane mimo tego, że wcześniej złożone z powołaniem się na podobne okoliczności zostały przez Sąd oddalone, w tym także przez Sąd drugiej instancji. Kolejne zatem wnioski w sposób oczywisty nie miały służyć celowi, który przyświecał ustawodawcy, gdy uchwalał art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale temu, aby – wykorzystując ten przepis – odwlec jak najdalej załatwienie sprawy ze skargi zarówno Wojewody, jak i G. B. oraz H. B. na uchwałę w sprawie planu miejscowego przeznaczającego tereny pod budowę elektrowni wiatrowych. Takie postępowanie w sposób oczywisty będące nadużyciem prawa w ocenie Sądu nie zasługuje na ochronę. Mając na uwadze wskazane nadużycie prawa Sąd rozpoznał na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. także wniosek M. D., mimo że formalnie nie został on o tej rozprawie zawiadomiony. W ocenie Sądu nie naruszono tym praw M. D., gdyż jak wynika z wyjaśnień L. R. złożonych na tej rozprawie, osoba ta wiedziała o rozprawie. Fakt, że M. D. wiedział, kiedy jest rozprawa wynika także z tego, że jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w dniu rozprawy i tuż przed jej rozpoczęciem, co miało oczywiście służyć temu, aby Sąd po raz kolejny rozprawę odroczył. Z tych wszystkich względów na pomocy powołanych przepisów odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie G. B., D. M., S. M. oraz M. D.