II SA/Gd 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 czerwca 2023 r., nr SKO.462.6.2023 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Skarga J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. o nr SKO.462.6.2023 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił do Starosty Bytowskiego o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego działki o powierzchni 8,02 ha o nr [....] położonej w miejscowości S. We wniosku wskazał, że wyniku nawałnicy doszło do uszkodzenia i zniszczenia drzewostanu występującego na działce. Skarżący wykonał na działce pracę polegającą na uprzątnięciu terenu. Jak podał we wniosku teren działki jest obszarem bez jakiegokolwiek zadrzewienia. Jego zdaniem działka jest płaska i nadaje się do prowadzenia uprawy. Wskazał również, że jest hodowcą bydła mięsnego i dodatkowa ilość paszy z uprawy działki pozwoliła by mu na zwiększenie pogłowia. W toku postępowania przeprowadzono na przedmiotowym gruncie w dniu 10 maja 2021 r. oględziny. Ze sporządzonego protokołu wynika, iż powierzchnia działki została uprzątnięta po nawałnicy z 2017 r.. Nie zaobserwowano na niej żadnych odnowień naturalnych. Grunt sąsiaduje z pozostałymi powierzchniami leśnymi. Pracownik nadleśnictwa przedstawił stanowisko, w którym wskazał, że grunt nadaje się odnowienia zgodnie z ustawą o lasach. W swoim stanowisku skarżący wskazał, że grunt ten wykorzysta do produkcji paszy dla zwierząt w celu zwiększenia ilości bydła, polepszenia ich dobrostanu. Pismem z dnia 24 maja 2021 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia terminie czternastu dni od otrzymania wezwania wniosku poprzez podanie: ilości bydła znajdującego się w gospodarstwie skarżącego oraz o jaką ilość planuje zwiększyć; podanie ilość gruntów rolnych, których jest właścicielem; czy hodowla bydła jest jedynym dochodem utrzymania rodziny skarżącego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przesłał pismo z dnia 1 czerwca 2021 r., w którym wskazał, że ilość hodowanego bydła wynosi jedenaście sztuk i planuje zwiększenie ich liczby o kolejne czternaście. Skarżący w posiadaniu ma 3,87 ha gruntów ornych oraz 2,81 ha łąk i pastwisk. Jako główne źródło utrzymania wskazał pracę na etacie. Pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. organ I instancji wezwał do uzupełnienia wniosku o decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie czternastu dni od otrzymania wezwania. Dodatkowo organ wskazał, że przedmiotowa działka leży obszarze Natura 2000 PLB220009 "Bory Tucholskie". W odpowiedzi na pismo skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w związku z przygotowywaniem dokumentów w celu dołączenia ich do wniosku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w celu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. skarżący złożył prośbę o wznowienie postępowania. W załączniku przesłał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w której organ ten stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. Starosta Bytowski wznowił postępowanie. Tego samego dnia organ zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa Bytów z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W dniu 18 kwietnia 2023 r. Nadleśnictwo Bytów przesłało negatywną opinię w sprawie zmian sposobu użytkowania z lasu na rolę działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. W opinii tej wskazało, że położenie wnioskowanego użytku leśnego pośród gruntów odnowionych po nawałnicy stanowi zwarty kompleks leśny usytuowany w obszarze Natura 2000 PLH Bory Tucholskie i stanowi cenny szlak migracyjny dla zwierzyny. Decyzją z dnia 16 maja 2023 r. o nr. OŚ.6164.27.2021.III odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania z lasu na użytek rolny działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. o powierzchni 8,02 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.) decyzja dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona powinna wykazać w swoim wniosku, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Ponadto ma ona charakter uznaniowy. Jak wskazał organ I instancji za uwzględnieniem wniosku nie przemawia zamiar zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, co świadczy o tym, że również w odniesieniu do produkcji rolnej przeważa ochrona trwałości lasów. Organ w decyzji oparł się również na negatywnej opinii Nadleśniczego Nadleśnictwa Bytów wydanej w przedmiotowej sprawie. Ponadto, jak wskazał Starosta Bytowski, przedmiotowa działka stanowi teren leśny, który został zdewastowany w następstwie silnego wiatru. Nakazano właścicielowi lasu wykonanie, zrębu sanitarnego (przebudowy drzewostanu, który w wyniku szkód nie rokuje możliwości osiągnięcia celu gospodarczego) oraz uprzątniecie złomów i wywrotów. Skarżący wykonał nałożony obowiązek i za pośrednictwem Starosty Bytowskiego otrzymał środki finansowe z funduszu leśnego Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na uporządkowanie lasu w celu kształtowania bezpieczeństwa publicznego oraz zagrożenia pożarowego od zdewastowanych lasów niestanowiących własności skarbu państwa. Właściciel lasu powinien dokonać odnowienia lasu. Przejściowe pozbawienie roślinności leśnej nie przesądza o braku bytu prawnego lasu, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił decyzji organu I instancji, że w ogóle nie wskazał w niej, dlaczego jego rozstrzygnięcie jest niezgodne z treścią decyzji środowiskowej. Podniósł również, że nie każdy las przedstawia taką samą wartość publiczną, bowiem pod uwagę powinno się brać jego wielkość, stan utrzymania. Ponieważ wydano decyzję środowiskową umożliwiającą przedsięwzięcie, to oznacza, że właściwy organ ochrony środowiska uznał, że brak jest przesłanek do szczególnej ochrony terenu. Kolejno strona skarżąca wskazała, że organ naruszył przepisy postępowania w zakresie gromadzenia, oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. o nr SKO.462.6.2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno chęć powiększenia hodowli, jak i przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowią wystarczającej podstawy do dokonania zmiany sposobu użytkowania lasu na użytek rolny. Organ podał również, że tak samo chęć zwiększenia aktywności gospodarczej nie stanowi wystarczającej potrzeby właściciela lasu. W ocenie Kolegium skarżący nie wskazał szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby dokonanie wnioskowanej zmiany. Odnosząc się do treści odwołania Organ II instancji podniósł, że fakt wydania decyzji środowiskowej nie oznacza, że organ I instancji, który rozpoznaje wniosek w trybie ustawy o lasach zmuszony staje się do wydania każdorazowo decyzji pozytywnej. Związanie treścią decyzji oznacza w przedmiotowej sprawie to, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji wykraczającej poza wskazania zawarte w decyzji i w sposób z nimi sprzeczny - ale wyłącznie w przypadku wydania decyzji pozytywnej, zezwalającej na zmianę. Inne rozumienie ww. konstrukcji oznaczałoby de facto wyłączenie stosowania treści art. 13 ustawy o lasach w przypadku wydania decyzji środowiskowej, która stanowi jedynie załącznik do wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu. Zarzut ten organ uznał za nieuprawniony. Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie znalazły w sprawie uzasadnienia. Organ I instancji oparł swoje ustalenia o prawidłowo zgromadzony materiał w postaci opinii Nadleśniczego oraz wizji lokalnej. Także uzasadnienie decyzji spełnia wymogi wydawania decyzji w trybie uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium Starosta Bytowski przywołał stan faktyczny i prawny sprawy i odniósł do nich ustalenia poczynione w niniejszej sprawie. Na decyzje tą skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę pozytywnej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz nie ustosunkowały się także do zarzutu naruszenia tej decyzji w toku niniejszego postępowania. Po klęsce z 2017 r., podczas której połać lasu znajdująca się na wskazanej działce została uszkodzona teren ten nie spełniał już tego warunku. użyte w art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Z akt sprawy wynika, że po klęsce z 2017 r., podczas której połać lasu znajdująca się na wskazanej działce została uszkodzona teren ten nie spełniał już tego warunku. Skarżący wskazuje, żeby adekwatnie poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach, należy także wziąć pod rozwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest zmiana lasu na użytek rolny. Las na przedmiotowej działce nie istnieje, zaś istniejąca roślinność nie przedstawia nadmiernej wartości przyrodniczej. Skarżący podał również, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzję o zmianie lasu na użytek rolny. Organy administracji wadliwie dokonały swojego rozstrzygnięcia, albowiem w przypadku pozytywnej oceny organu środowiskowego nie mogły one z naruszeniem art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odmówić pozytywnego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący wskazał, że treść uzasadnienia decyzji nie zawiera żadnych wyjaśnień organu, w tym nie zawiera oceny dokumentów oraz twierdzeń stron. Dalej w uzasadnieniu podniósł, że dochody uzyskane z małego powierzchniowo gospodarstwa nie są wystarczalne do zaspokojenia podstawowych potrzeb humanitarnych. Powiększenie gospodarstwa pozwoliłoby mu na zwiększenie pogłowia bydła, w celu zapewnienia godnego życia dla jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 16 maja 2023 r. odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania lasu na użytek rolny działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. o powierzchni 8,02 ha. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z 2022 r., poz. 672) – dalej jako "ustawa", zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zauważyć należy, że cytowany wyżej przepis uzależnia określoną zmianę wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Ocena, czy istnieją uzasadnione potrzeby właściciela lasu, należy do organu wydającego decyzję (wyrok NSA, SA/Gd 2053/93, "Rzeczpospolita" nr 164 z 16.–17.07.1994 r.). Dopóki nie ma ostatecznej decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny, dopóty zmiana taka nastąpić nie może. Pojęcie użyte w art. 13 ust. 2 ustawy wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu (wyrok WSA w Poznaniu z 10.10.2019 r., IV SA/Po 358/19, LEX nr 2730908). W przedmiotowej sprawie skarżący jako okoliczności uzasadniające zmianę sposobu użytkowania lasu na użytek rolny - działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. o powierzchni 8,02 ha wskazał potrzeby ekonomiczne rodziny uzależnione od rozmiaru prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący uzasadniał, że powstały w wyniku przekształcenia użytek rolny pozwoli mu na zwiększenie posiadania pogłowia bydła i zwiększenie dochodów pozwalając na godne życie rodziny. Jednakże w ocenie Sądu przedstawione przez skarżącego okoliczności nie stanowią szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Użycie przez ustawodawcę słowa "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (wyrok WSA w Białymstoku z 28.01.2013 r., II SA/Bk 855/12, LEX nr 1333464). Zwiększenie powierzchni gospodarstwa rolnego celem uzyskania większych dochodów stanowi zwykłą, powszechnie występującą potrzebę podmiotów wykonujących działalność rolniczą. Chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela do celów hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać (wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10, LEX nr 1151880). Skarżący wskazuje, że w wyniku nawałnicy w 2017 r. przedmiotowa działka została pozbawiona zadrzewienia. Jednakże zdaniem Sądu przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i zalesienia gruntu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12, LEX nr 1225765). Sąd nie podziela też zarzutów skargi, iż pozytywna dla skarżącego decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, w której organ ten stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko była wiążąca dla organów orzekających w niniejszej sprawie w tym rozumieniu, że organy te winny były wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Zauważyć bowiem należy, iż stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oznacza jedynie, iż organ środowiskowy nie zajął stanowiska negatywnego dla wnioskodawcy. Natomiast ocena przesłanek określonych w art. 13 ust. 2 ustawy należy do organów orzekających w niniejszej sprawie. Istotne w sprawie jest również stanowisko Nadleśnictwa Bytów, które wskazało, że przedmiotowy użytek leśny położony jest pośród gruntów odnowionych po nawałnicy i stanowi zwarty kompleks leśny usytuowany w obszarze Natura 2000 PLH Bory Tucholskie będący cennym szlakiem migracyjnym dla zwierzyny. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy są także określone w art. 13 ust 1 ustawy obowiązki właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, do których zalicza się między innymi: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk (pkt 1), ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej (pkt 3) oraz przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 (pkt 4). Należy bowiem zauważyć, że skarżący uzyskał z funduszu leśnego Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na uporządkowanie lasu po nawałnicy z 2017 r. środki w kwocie 46.930 zł. Kolejnym obowiązkiem skarżącego winno być stosownie do art. 13 ust 1 pkt 2 ustawy wprowadzenie roślinności leśnej. Natomiast jak wynika z oświadczenia skarżącego na rozprawie wbrew swoim obowiązkom użytkuje on grunt leśny na cele rolnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).