II SA/Gd 2010/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Fundacji w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2001 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Fundacji w S. 285 (dwieście osiemdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 10 lipca 1990 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 4 ust. 5, art. 35, ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oddał skarżącej Fundacji w S. w użytkowanie wieczyste zabudowaną nieruchomość położoną w S., obejmującą działki nr \ i nr \ zapisane w księdze wieczystej Kw nr \ oraz działkę nr \ zapisaną w księdze wieczystej Kw nr \ W decyzji tej zastrzeżono, że nieruchomości, których dotyczy, stanowią własność Skarbu Państwa. W dniu 15 listopada 2000 r. Wójt Gminy wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz z rażącym naruszeniem prawa, a nawet, jak to ujęto, bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzją z dnia 1 lutego 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji z dnia 10 lipca 1990 r. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że z decyzji z dnia 10 lipca 1990 r. w sposób oczywisty wynika, iż przedmiot rozporządzenia uznano za własność Skarbu Państwa oraz, że Wójt działał w charakterze terenowego organu administracji państwowej, powołując się m.in. na art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie stwierdzono, że w dacie wydania decyzji z dnia 10 lipca 2001 r. treść normatywna art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była zmieniona ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. W szczególności, jak wskazano, organy gminy otrzymały uprawnienie do wydawania decyzji w zakresie mienia komunalnego, zaś rejonowe organy rządowej administracji ogólnej w zakresie mienia Skarbu Państwa. Wskazano też, że w dniu 10 lipca 1990 r. Wójt Gminy nie był już terenowym organem administracji państwowej, gdyż był nim kierownik urzędu rejonowego. Podniesiono również, że w chwili podjęcia decyzji z dnia 10 lipca 1990 r. nieruchomości, których ona dotyczyła, nie były własnością państwową, gdyż z mocy prawa stały się one własnością gminy na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody z dnia 9 czerwca 1993 r. W związku z tym wskazano, że decyzję o rozporządzeniu lub obciążeniu tych nieruchomości mogły podjąć wyłącznie właściwe organy gminy w trybie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i dopiero po wydaniu przez Wojewodę decyzji stwierdzających nabycie ich własności przez gminę. W końcu stwierdzono, że skoro nieruchomość oddawana w użytkowanie wieczyste została w treści decyzji mylnie określona jako własność Skarbu Państwa i ponadto organ wydający decyzję nie był uprawniony do dysponowania ani własnością państwa ani samodzielnie własnością gminy, to niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja w S. podniosła, że ujawnione przez organ naruszenie prawa stanowiło w istocie naruszenie przepisów o właściwości, co sprawia, że stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. nie można było stwierdzić nieważności decyzji z dnia 10 lipca 1990 r., gdyż od jej wydania i doręczenia upłynęło więcej niż 10 lat. Nadto wywiedziono, że nie było rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji z 10 lipca 1990 r. przed wydaniem decyzji Wojewody z dnia 9 czerwca 1993 r., gdyż do uznania, że rażąco naruszono prawo konieczny jest niewątpliwy stan prawny, zaś postulowany przez Kolegium sposób postępowania został wyinterpretowany dopiero przez Sąd Najwyższy. Zdaniem skarżącego nie jest też rażącym naruszeniem prawa błędne uznanie gruntu gminy za grunt Skarbu Państwa, gdyż jest to oczywista pomyłka, która może być sprostowana. W końcu stwierdzono, że rażącym naruszeniem prawa nie jest brak uchwały rady gminy, gdyż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest ani zbyciem, ani obciążeniem nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2001 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Uzasadniając decyzję Kolegium stwierdziło, że obok naruszenia przepisów o właściwości decyzja z dnia 10 lipca 1990 r. w rażący sposób narusza inne przepisy prawa. W ocenie organu uznanie, że nieruchomość, której decyzja ta dotyczyła, jest własnością Skarbu Państwa nie jest oczywistą pomyłką podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium treść tej decyzji nie pozostawia wątpliwości, iż akt woli organu był nakierowany na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zdaniem Kolegium rażącym naruszeniem prawa było też oddanie gruntu gminy w użytkowanie wieczyste bez uchwały rady gminy. W skardze na powyższą decyzję Fundacja w S. zarzuciła naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. Uzasadniając skargę wskazano, tak jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w istocie podstawą stwierdzenia nieważności było naruszenie przepisów o właściwości. W związku z tym podniesiono ten sam, co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. polegający na stwierdzeniu nieważności mimo upływu 10 lat od wydania i doręczenia decyzji. Wywiedziono też, że skoro Kolegium twierdzi, iż decyzja z dnia 10 lipca 1990 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, to naruszenie prawa jest tego rodzaju, że wyłącza stwierdzenie nieważności z innych przyczyn, co musi prowadzić jedynie do wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Na wypadek jednak, gdyby w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości skarżąca Fundacja argumentowała, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste przed stwierdzeniem, że grunt ten został nabyty z mocy prawa przez gminę na podstawie przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, określenie gruntu gminnego jako gruntu Skarbu Państwa oraz oddanie gruntu gminnego w użytkowanie wieczyste bez uchwały rady gminy. W toku postępowania skarżąca podniosła też, że decyzja z dnia 10 lipca 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż jej prawo użytkowania zostało wpisane do księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm>0> Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 10 lipca 1990 r. rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia normy prawnej w niewątpliwym stanie prawnym. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie ma. Wskazanie w decyzji z dnia 10 lipca 1990 r., że dotyczy ona gruntu Skarbu Państwa jest błędem w zakresie podstawy faktycznej tej decyzji. Błędnie bowiem ustalono, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Naruszono zatem przepisy postępowania dotyczące ustaleń faktycznych sprawy. Błąd ten jest jednak w pewnym sensie usprawiedliwiony, gdyż w chwili wydania decyzji z dnia 10 lipca 1990 r. nie było jeszcze decyzji, którą stwierdzono by, iż nieruchomość ta z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stała się własnością gminy. Faktem jest, że na podstawie wspomnianej ustawy nabycie własności nieruchomości następowało z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., jednakże nie zmienia to oceny, że naruszenie prawa poprzez przyjęcie w tej sytuacji, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Jeżeli w decyzji z dnia 10 lipca 1990 r. przyjęto, iż nieruchomość, której ona dotyczy, jest własnością Skarbu Państwa, to nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 lipca 1990 r., który przewidywał, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należało podejmowanie uchwał w sprawie obciążania i zbywania nieruchomości gruntowych. Przecież skoro założono, iż nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa, to podjęcie uchwały przez radę gminy w sprawie jej obciążenia nie było wymagane. Z tych przyczyn stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 1 lutego 2001 r. naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie oceniał pojawiających się w obu decyzjach stwierdzeń, iż decyzja z dnia 10 lipca 1990 r. została podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przyjęło bowiem tej podstawy stwierdzenia nieważności z uwagi na występowanie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, polegającej na upływie 10 lat od doręczenia decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej należy zauważyć, że twierdzenie, iż orzekał organ niewłaściwy jest pochopne, gdyż wymaga wyjaśnienia, kiedy utworzono rejonowy organ rządowej administracji ogólnej właściwy dla terenu Gminy. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw 9Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.) do czasu utworzenia rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, nie dłużej jednak niż przez trzy miesiące od dnia 27 maja 1990 r., zadania i kompetencje przechodzące do tych organów, a należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, realizują organy gminy. Urzędy rejonowe, czyli aparat pomocniczy kierownika urzędu rejonowego, wykonującego zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej, utworzono zaś nie wcześniej niż w dniu 27 sierpnia 1990 r., gdyż dopiero w tym dniu weszło w życie rozporządzenie Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministra z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych (Dz. U. nr 54, poz. 316 ze zm.). Zatem, jest wielce prawdopodobne, że kierownika urzędu rejonowego powołano dopiero po dniu 27 sierpnia 1990 r. W konsekwencji nie można wykluczyć, że w dniu 10 lipca 1990 r. organ gminy był właściwy zarówno w sprawach mienia gminnego, jak i mienia Skarbu Państwa. Także przedwczesne jest twierdzenie, że decyzja z dnia 10 lipca 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wiązanie takiego skutku z wpisem w księdze wieczystej nie we wszystkich sytuacjach jest trafne. Wpis w księdze wieczystej stwarza jedynie domniemanie zgodności stanu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.). Domniemanie to jest wzruszalne (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy). Natomiast rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, która co do zasady rozstrzyga na korzyść nabywców praw ujawnionych w księgach wieczystych (art. 5 powołanej ustawy) nie działa w razie rozporządzeń nieodpłatnych (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy). W związku z tym należy zauważyć, że w decyzji z dnia 10 maja 1990 r. stwierdzono, iż odstępuje się od nieliczenia stałej opłaty rocznej i jednorazowej opłaty, co wskazuje, iż rozporządzenie w tym przypadku mogło być nieodpłatne. To jakie ono było w istocie winno wynikać z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 lipca 1990 r., decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedzała zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W aktach brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki o tej umowie. Należałoby zatem ustalić treść umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, gdyż gdyby okazało się, iż oddanie gruntu było nieodpłatne, to nie sposób twierdzić, że decyzja z dnia 10 maja 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odwrócenie jej skutków byłoby bowiem możliwe w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 1 lutego 2001 r. Nadto wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 powołanej ustawy orzekł o kosztach postępowania, a na mocy art. 152 tej ustawy o wykonalności uchylonych decyzji w okresie, kiedy wyrok Sądu jest nieprawomocny.