II SA/Gd 2048/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K.-W., S. K., W. K., J. A., F. G., J. G., M. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 22 marca 2001 r. nr 713/2001 Rada Miasta, działając na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) odrzuciła zbiorowy protest wniesiony przez D. K.-W., F. G., J. A., A. L., W. K., M. M., J. G., S. K. i L. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w T. u dotyczący projektowanego zagospodarowania terenu - zmiany funkcji terenów zielonych położonych na skarpie - na tereny budowlane oraz nowych podziałów geodezyjnych. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do uchylenia wymienionej uchwały, dokonanym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) D. K.-W., S. K., W. K., J. A., F. G., J. G. i M. M. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu jej niezgodności z prawem, a konkretnie z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Rada Miasta nieprawidłowo zakwalifikowała wniesione przez nich do projektu planu zarzuty jako protest w sytuacji, gdy projekt ten narusza ich interes prawny. W ocenie skarżących z treści zgłoszonych zastrzeżeń do projektu planu jednoznacznie wynikało, że zawarte w nim ustalenia naruszają ich interes prawny poprzez niezastosowanie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, wyrażającej się w zróżnicowaniu mieszkańców i "obciążenie" mieszkańców części wschodniej skarpą poprzez włączenie jej terenu do obszaru działek budowlanych ,co w przyszłości oprócz obowiązków faktycznych związanych z koniecznością odpowiedniego jej zabezpieczenia wiązać się będzie również z obowiązkiem opłacania wyższych podatków od nieruchomości. Skarżący wskazali ponadto, że ustalenia planu naruszają ich uprawnienia co do możliwości nabycia działek zgodnie z ostatnim stanem posiadania. Zdaniem skarżących zakwalifikowanie ich pisma jako protestu pozbawiło ich możliwości zapoznania się z motywami, którymi kierowała się Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę z uwagi na brak uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że brak było podstaw do przyjęcia, iż "zarzuty" zawarte w piśmie skarżących z dnia 22 stycznia 2001 r. stanowią zarzuty w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta wskazała, że teren będący przedmiotem zaskarżenia stanowi własność gminy, która zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. wyżej ustawy może samodzielnie realizować władztwo planistyczne, decydując o przeznaczeniu poszczególnych obszarów pod określone funkcje. Granicą tegoż władztwa jest prawo własności, które podlega szczególnej ochronie. Osoby, które wniosły zastrzeżenia do projektu planu (za wyjątkiem S. K., który użytkuje grunt bezumownie) dzierżawią grunty na podstawie umów zawartych z gminą. Przedmiotem dzierżawy są wyłącznie tereny pod budynkami i tereny pod drobne uprawy. Umowy dzierżawy zawarte zostały na czas nieoznaczony z zastrzeżeniem możliwości ich rozwiązania przez wydzierżawiającego (gminę) w przypadku zatwierdzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] Zdaniem Rady Miasta argumenty zawarte w zastrzeżeniach zgłoszonych przez skarżących do projektu planu mogłyby być ewentualnie rozpatrywane w kategoriach naruszenia interesu faktycznego, lecz nie mogą być podstawą do zakwestionowania spornego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Przepisy art. 24 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidują dwa rodzaje środków kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest przewidziany w art. 23 ust. 1, który przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2 ustawy). O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może stanowić ani jego nazwa ani jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego. O przynależności zastrzeżeń wnoszonych do projektu planu do kategorii protestów lub zarzutów decyduje gmina po stwierdzeniu, czy ustalenia projektu planu naruszają interes prawny podmiotu wnoszącego te zastrzeżenia. Przez interes prawny należy rozumieć interes chroniony normą prawa materialnego. Przy takim rozumowaniu interesu prawnego podmiotem uprawnionym do wniesienia zarzutu jest właściciel bądź użytkownik wieczysty gruntu objętego projektem planu. Interes prawny tych podmiotów chroniony jest przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie własności bądź użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie legitymują się żadnym wymienionym wyżej tytułem prawnym do zajmowania nieruchomości. Analiza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że w postępowaniu planistycznym chroniony jest interes prawny właścicieli oraz użytkowników wieczystych gruntów. W postępowaniu tym określa się bowiem przeznaczenie gruntu i związane z tym jego zagospodarowanie, określając w ten sposób granice korzystania z prawa własności ,a to ma niewątpliwie wpływ na interes prawny właściciela (por. art. 33 ustawy). Nie ma natomiast interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowieni określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. W postępowaniu planistycznym nie podlegają również ochronie interesy osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, czy uprawnienia wynikające ze stosunku zobowiązaniowego jako pochodne (wtórne) od uprawnień właściciela gruntu. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że strony skarżące nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) przedmiotowego gruntu, to Rada Miasta zasadnie zakwalifikowała ich zastrzeżenia zgłoszone do projektu planu jako protest, a nie zarzut. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.