II SA/Gd 207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G.-S. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. G.-S. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora T. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A decyzją z dnia 20 lipca 2005 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacją wodociągową, sanitarną, deszczową, instalacją energetyczną oraz wewnętrzną instalacją gazową) na działkach nr [...], [...], [...], [...] KM [...] obręb G. przy ul. I. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G. żądając jej uchylenia oraz przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wskazała ona, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją wpłynie niekorzystnie na nieruchomość będącą jej własnością. Wojewoda decyzją z dnia 4 października 2005 r., na podstawie art. 105 § 1 i 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż J. G. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji, który początkowo uznał skarżącą za stronę postępowania, dokonał tego w sposób nieuprawniony. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę z dnia 20 lipca 2005 r. Prezydent Miasta wyeliminował wcześniejsze uchybienie, poprzez uznanie za strony przedmiotowego postępowania jedynie osób, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym definicją art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. G. żądając jej uchylenia oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca stwierdziła, iż jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości posiada interes prawny w niniejszej sprawie, wskazała ona, że rozmiar planowanej inwestycji zagraża budynkowi na jej nieruchomości, z uwagi na przewidziane głębokie wykopy, a roboty ziemne naruszają gospodarkę wodną na jej działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Gd 983/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, nie posiada jednak przymiotu strony, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, aby realizacja przedmiotowej inwestycji wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych w zagospodarowaniu terenów sąsiednich bądź oddziaływała na sąsiednie nieruchomości, a skarżąca nie wskazała naruszenia żadnego przepisu prawa materialnego. Podstawowy zestaw wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Odnoszą się one do odległości obiektów budowlanych do zbiorników nieczystości stałych (§ 23), ciekłych (§ 36), do trzepaków (§ 25), urządzeń rekreacyjnych (§ 40), parkingów i garaży (§§ 18-21), budynków produkcyjnych i magazynowych. Rozporządzenie reguluje także kwestie związane odległościami pomiędzy budynkami ze względu na zacienienie (§§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§§ 226-235) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§§10-13). Skarżąca nie wskazała na naruszenie jakiegokolwiek przepisu powyższego rozporządzenia. W tej sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w powyższych przepisach nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawienie legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Zarzuty skarżącej, że realizacja przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu stanowiącego jej własność, natomiast już realizowane roboty ziemne naruszyły gospodarkę wodną okolicy i spowodowały pękniecie ściany posadowionego na granicy działek garażu skarżącej, dotyczą w większości przyszłych skutków realizowanej inwestycji, za które inwestor ponosi całkowitą odpowiedzialność, nie zaś naruszenia przytoczonych w treści uzasadnienia przepisów prawa. Wniesienie odwołania przez podmiot, który w danej sprawie nie jest stroną winno skutkować umorzeniem przez organ postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wydana decyzja nie narusza zatem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na nieuwzględnieniu skargi i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania i naruszenia prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła wadliwe umorzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i wskazała, iż pozbawienie jej przymiotu strony postępowania nastąpiło wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, polegającej na uznaniu, iż ustalenie kręgu stron postępowania jest możliwe wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, a o interesie właściciela sąsiedniej nieruchomości nie stanowi wykazanie oddziaływania budowy i istnienia obiektu na sąsiednią nieruchomość. Skarżąca wskazał na naruszenie stosunków wodnych na jej nieruchomości spowodowane projektowaną inwestycją i zagrożenie jej budynku przez planowane głębokie wykopy oraz powstanie, wskutek realizacji robót, pęknięć w garażu usytuowanym na granicy jej nieruchomości. Nadto skarżąca stwierdziła, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" winno być odnoszone nie tylko do oddziaływania powodowanego istnieniem tego obiektu w kształcie określonym projektem architektoniczno-budowlanym, a nie również budową tego obiektu Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II OSK 2011/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd uznał za błędne stanowisko, że w sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Do przepisów odrębnych o jakich jest mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zaliczyć bowiem należy nie tylko przepisy cytowanego rozporządzenia, ale również inne normy prawne, których konieczność zastosowania będzie wynikała z treści art. 5 Prawa budowlanego, w zależności od wymagań, jakie winien spełniać obiekt, który ma być realizowany. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dla określenia kręgu stron postępowania, o jakim jest mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, istotne jest zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy czym ustalenia te winny odnosić się do treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wymaga, aby projekt budowlany zawierał między innymi geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Z dokumentacji geotechnicznej, na którą powołano się w zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji projekcie budynku mieszkalnego zawarto stwierdzenie będzie to budynek l - II kondygnacyjny z garażem, niepodpiwniczony, posadowiony bezpośrednio na ławach fundamentowych. Ten warunek wynikał ze szczególnych uwarunkowań gruntowo - wodnych podłoża, na którym obiekt planowano realizować. Z kolei według przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej branży architektonicznej stwierdzono, że realizowany obiekt to budynek mieszkalny wielorodzinny 3-kondygnacyjny podpiwniczony z garażem podziemnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ odwoławczy i Sąd I instancji pominęły tą dokumentację. Uwzględniając tą dokumentację, nie można zaakceptować stanowiska, iż projekt budowlany nie ingeruje w systemu drenażu i odwodnienia. W konsekwencji konieczne jest dokonanie oceny, czy fakt realizacji przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek. Przedstawione okoliczności przesądziły o zasadności wniesionej kasacji, w szczególności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Za nietrafny uznano natomiast zarzut kasacji, że obszar oddziaływania obiektu należy odnieść nie tylko do oddziaływania powodowanego istnieniem tego obiektu w kształcie określonym projektem architektoniczno-budowlanym, ale również budową tego obiektu. Sam fakt realizacji budowy nie skutkuje bowiem zaistnieniem warunków o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, budowa obiektu powoduje określone uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, ale uciążliwości te z uwagi na swój przejściowy charakter nie mogą przesądzać o zaistnieniu warunków o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem wydanej decyzji. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku wskazał, iż do przepisów odrębnych, o jakich jest mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zaliczyć należy nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ((Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), ale również inne normy prawne, których konieczność zastosowania będzie wynikała z treści art. 5 Prawa budowlanego, w zależności od wymagań, jakie winien spełniać obiekt, który ma być realizowany. Sąd ten wskazał, iż dla określenia kręgu stron postępowania o jakim jest mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, istotne jest zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 tego Prawa, stanowiącego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym ustalenia te winny odnosić się do treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu. Skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja. Art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wymaga, aby projekt budowlany zawierał między innymi geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W dokumentacji geotechnicznej, na którą powołano się w zatwierdzonym decyzją organu I instancji projekcie w odniesieniu do projektowanego budynku mieszkalnego zawarto stwierdzenie będzie to budynek l - II kondygnacyjny z garażem, niepodpiwniczony, posadowiony bezpośrednio na ławach fundamentowych. Warunek taki wynikał ze szczególnych uwarunkowań gruntowo - wodnych podłoża, na którym obiekt planowano realizować. Z kolei według przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej branży architektonicznej stwierdzono, że realizowany obiekt to budynek mieszkalny wielorodzinny 3 kondygnacyjny podpiwniczony z garażem podziemnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, bowiem organ ten nie odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji i sprzeczności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stanowisko, że projekt budowany nie ingeruje w system drenażu i odwodnienia przebiegający zarówno przez teren inwestycji jak i nieruchomości skarżącej, nie jest słuszne, a ocena, czy skarżąca jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymaga ustalenia, czy fakt realizacji przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek. Organ administracji, w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, zaniechał dokonania ustaleń niezbędnych do dokonania oceny, czy skarżąca posiada przymiot strony prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. obligujące go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ II instancji winien dokonać ustaleń umożliwiających ocenę, czy fakt realizacji przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek, w tym rozważyć niespójność projektu budowlanego w zakresie podpiwniczenia budynku i przedłożenia przez inwestora geotechnicznych warunków posadowienia obiektu dotyczących obiektu niepodpiwniczonego. Jeżeli tak, organ ten winien zgodnie z wiążącą wykładnią art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, iż skarżąca posiada przymiot strony prowadzonego postępowania. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 755 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i kwotę 15 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego.