II SA/Gd 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2015 r., nr [...] oddalające zarzuty zgłoszone przez D. L. w piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z dobudówką i tarasem, oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczo – rekreacyjną, a także obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na teranie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 204). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego zarówno doktryna jak i orzecznictwo rozumie spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem jedynie aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, nie publ.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, nr 6, poz. 76). Do wykonania nie kwalifikują się natomiast wszelkie odmowne akty administracyjne (zob.: Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, nr 5, str. 26). Wstrzymanie wykonania dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można z kolei mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania większość orzeczeń rozstrzygających określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nie przyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania (zob. T. Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295 i 296). Podzielić zatem należy pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postanowienie negatywnie oceniające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II FZ 1128/13, LEX nr 1406611). Postanowienie to zawiera jedynie negatywną ocenę zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Nie nakłada bowiem na zobowiązanego żadnych nowych obowiązków, nie zmienia powstałego wcześniej zobowiązania, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw, czy obowiązków materialnoprawnych i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym skuteczność zaskarżonego postanowienia nie stwarza również niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że sama decyzja o nakazie rozbiórki, której wykonalność egzekwowana jest w toku postępowania egzekucyjnego, nie pozostaje w granicach niniejszej sprawy. Prawidłowość tej decyzji nie podlega badaniu w toku postępowania egzekucyjnego, zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599), organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem decyzja ta nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy.