II SA/Gd 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [...], 2. uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 17 kwietnia 2015 r., nr [...], 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. S. i J. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej jako "ustawa z 1994 r. - Prawo budowlane")Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wprowadzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku jadłodajni na nieruchomości przy ul. T. w G., realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta, nr [..] z dnia 18 maja 1977 r. – zatwierdził E. R. "Projekt budowlany zamienny - Budynek mieszkalny jednorodzinny z niewydzieloną funkcją usługową - pokoje gościnne z łazienkami, adres: ul. T., G., dz. nr [..], obręb [..]" oraz nałożył na nią obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z niewydzieloną funkcją usługową, położoną na działce nr [..], przy ul. T. w G. Jak wyjaśnił organ I instancji, rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone decyzją tego organu z dnia 17 kwietnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, nakazującą E. R. przedłożyć - w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. - projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy ww. budowie, wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami. Projekt zamienny został przedłożony przez inwestora w zakreślonym terminie. Organ wskazał, że w załączniku nr 1 do decyzji z dnia 18 maja 1977 r., nr [..] zawarto warunki do pozwolenia na budowę jadłodajni w G., ul. T., wydanego dla J.R. W punkcie 2. tego załącznika wyznaczono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia robót budowlanych - do 30 kwietnia 1977 r., a zakończenia - do 30 kwietnia 1979 r. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229; dalej jako "ustawa z 1974 r. – Prawo budowlane"). Zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy, pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, zaś w ww. decyzji nie podano w sentencji innej podstawy prawnej określającej ustanowienie terminu zakończenia budowy, ani nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji lub o utracie jej ważności. Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia 18 maja 1977 r. nie mogła stracić ważności bądź wygasnąć w terminie wskazanym w załączniku nr 1 do tej decyzji, tj. dnia 30 kwietnia 1979 r. Organ stwierdził ponadto, że zapis w punkcie 2. załącznika o nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia robót (30 kwietnia 1977 r.) był niewykonalny z uwagi na fakt, że ww. decyzja została wydana 18 maja 1977 r. W dalszej kolejności organ wskazał, że zapisy "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [..]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 28 października 1999 r., nr XV/483/99 (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 3, poz. 6 z dnia 10 stycznia 2000 r.) – dalej jako "plan miejscowy", w karcie terenu dla terenu nr [..], odnoszą się tylko do nowych projektów, projektowanych po wejściu w życie powyższego planu. W dniu uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku plan miejscowy nie obowiązywał, nie było zatem zakazu stosowania pieców (kotłów) na paliwo stałe, zaś z akt sprawy wynika, że wykonane w trakcie prowadzonej budowy instalacje wewnętrzne zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem podstawowym, tj. "ciepła woda i c.o. zasilane z własnego kotła", oraz pozwoleniem na budowę. Organ uznał ponadto, że przedmiotowy budynek po rozbudowie - zabudowie schodów zewnętrznych i tarasu w poziomie parteru od strony ul. T. oraz dobudowie pomieszczenia salonu i po zmianie sposobu użytkowania, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z usługami, a na działce zachowane są warunki urbanistyczne określone w planie miejscowym. Jego lokalizacja nie narusza zatem ustaleń planu miejscowego, bowiem budynek znajduje się w strefie [.] – mieszkalnictwo jedno- lub dwurodzinne z usługami. W odwołaniu od tej decyzji B. i J. S. wskazali, że przy legalizacji przedmiotowego obiektu nie zastosowano się do postanowień punktu 9 (ogrzewanie z wyłączeniem paliw stałych) oraz punktu 11 (ekologiczne źródła ciepła) karty terenu dla terenu oznaczonego nr [..] planu miejscowego. Podnieśli także, że tzw. projekt zamienny jest w rzeczywistości nowym projektem budowlanym, ponieważ całkowita rozbudowa i remont przedmiotowego budynku nastąpiły od 2012 r., tj. po 35 latach od wydania decyzji z dnia 18 maja 1977 r., nr [..]. Jednocześnie zwrócili uwagę, że w dokumentacji zgromadzonej w sprawie brak jest dziennika budowy, na podstawie którego można by określić datę rozpoczęcia i trwania budowy, a także zasadność zastosowania legalizacji obiektu na podstawie projektu zamiennego. Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowalne, bowiem w okresie od 1999 r. do 2012 r. przedmiotowy obiekt był użytkowany, zamieszkiwany i wynajmowany - również na działalność gospodarczą i nie były prowadzone żadne prace budowalne. Pozwolenie na budowę z 18 maja 1977 r. utraciło zatem ważność, skoro budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Odwołujący się stwierdzili też, że w przedmiotowym obiekcie stosowane są do ogrzewania toksyczne odpady budowalne, a ścieki zrzucane są do przyległego kanału odwadniającego, co uniemożliwia zarówno im, jak i sąsiadom normalną egzystencję. Decyzją z dnia 31 października 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 4 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 17 marca 2015 r. wizji lokalnej na działce nr [..] przy ul. T. w G. organ I instancji stwierdził, iż budynek jadłodajni został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 1977 r., nr [..] o pozwoleniu na budowę, które polegały na: zabudowie schodów zewnętrznych i tarasu w poziomie parteru od strony ul. T. (strona północna) oraz dobudowie pomieszczenia salonu, a od strony zaplecza działki (strona południowa) na dobudowie do budynku samonośnej drewnianej konstrukcji balkonów w poziomie parteru i piętra, oraz wykonaniu wzdłuż ściany południowej budynku przegłębienia do poziomu posadzki w piwnicy, a także wykonaniu murku oporowego utrzymującego grunt oraz schodów do piwnicy. Ustalono także, że pierwotna bryła budynku nie została przesunięta, zatem lokalizacja w stosunku do granic bocznych działki nie została zmieniona. Wprowadzono natomiast nową funkcję budynku: z jadłodajni na budynek mieszkalny jednorodzinny z niewydzieloną funkcją usługową — pokoje gościnne z łazienkami. Zmiany te organ uznał za istotne, bowiem polegały na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowalnego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokość, długość), a także za dokonane samowolnie, tj. bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu II instancji - mając powyższe na uwadze - organ I instancji prawidłowo przeprowadził w stosunku do przedmiotowego budynku postępowanie w trybie art. 51 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane i stosownie do ustępu 1 pkt 3 ww. artykułu zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy - analizując ten dokument - podzielił stanowisko organu I instancji, że spełnia on wymogi określone w art. 34 i 35 ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności przedmiotowego projektu zamiennego z zapisami obowiązującego planu miejscowego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z funkcją przeznaczoną dla tego terenu, tj. mieszkalnictwo jedno- lub dwurodzinne z usługami. Wskazał też, że przedmiotowy budynek usytuowany jest zgodnie z obowiązującą linią zabudowy, tj. 20 m od ul. T., zaś parametry tej budowy, takie jak: intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość zabudowy - spełniają wymagania planu miejscowego. Także zamontowany w omawianym budynku piec na paliwo stałe, tj. kocioł typu "EKO" na paliwo stałe, klasy "B", posiadający świadectwo badania na "znak bezpieczeństwa ekologicznego" i spełniający wymagania kwalifikacyjne Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla, nie narusza zapisów planu miejscowego (pkt 9 karty terenu nr 081-31), bowiem nie narusza stanu środowiska, a tym samym nie narusza przepisów obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił również stanowisko organu I instancji, że decyzja z dnia 18 maja 1977 r., nr [..] nie mogła stracić ważności bądź wygasnąć w dniu 30 kwietnia 1979 r. oraz, że zapis w punkcie 2 załącznika do tej decyzji o nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia robót (30 kwietnia 1977 r.) był niewykonalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. i J.S. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszelkich żądań strony oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia poczynionych ustaleń w przedmiocie "niepogarszania stanu środowiska" przez zamontowany przez inwestora piec na paliwo stałe; art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. d oraz art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie, chroniącym uzasadniony interes osób trzecich; art. 35 ust. 1 ustawy z 1994 r.- Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione warunki dotyczące zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego; § 2 ust. 2 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na zezwoleniu na instalację pieca na paliwo stałe. Podstawowym zarzutem skierowanym pod adresem decyzji obu organów skarżący uczynili niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego z planem miejscowym. Wskazali, że ww. plan na obszarze, na którym położona jest nieruchomość inwestora, przewiduje ogrzewanie budynków z indywidualnych kotłowni - z wyłączeniem paliw stałych, natomiast w zakresie określającym warunki wynikające z ochrony środowiska - nakazuje ekologiczne źródła ciepła. Z uwagi na to, że dokonana przez inwestora przebudowa spowodowała zmianę systemu ogrzewania, winien on zostać dostosowany do aktualnych warunków planistycznych. Ponadto - zdaniem skarżących - zainstalowany w budynku piec na paliwo stałe (ekogroszek), jest nie tylko niezgodny z zapisami planu miejscowego, lecz także - z uwagi na emisję produktów spalania - przyjęta metoda ogrzewania bezpośrednio oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Skarżący zwrócili uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ - wskazując, że zamontowany kocioł jest typu "EKO", klasy "B" i posiada "znak bezpieczeństwa ekologicznego", uznaje, że eksploatacja pieca "nie pogarsza stanu środowiska". Takie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w ich ocenie narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ zaniechał wyjaśnienia poczynionych ustaleń w zakresie "niepogarszania stanu środowiska" przez zamontowany przez inwestora piec na paliwo stałe, a ponadto użyte sformułowania, takie jak: typ "Eko" czy "znak bezpieczeństwa", mają charakter informacji z dziedziny marketingu i związane są ze sposobem oznaczenia pieca przez producenta. Nie posiadają natomiast jakiegokolwiek waloru prawnego, pozwalającego zakwalifikować przedmiotowe urządzenie jako spełniające wymóg niepogarszania stanu środowiska. W ich ocenie brak było podstaw prawnych do nazywania ekogroszku paliwem ekologicznym, a pieca nim zasilanego urządzeniem niepogarszającym stanu środowiska, w szczególności, że "ekogroszek" to nazwa handlowa, określająca paliwo stałe produkowane z węgla kamiennego lub brunatnego. Skarżący wskazali także, iż w toku postępowania przed organami administracji podnosili kwestię braku dziennika budowy i utraty ważności pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. Ich zdaniem, brak dziennika budowy ma o tyle istotne znaczenie, że potwierdza fakt nieprowadzenia od roku 1977 r., tj. od wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, robót budowlanych. Organy obu instancji nie ustaliły faktycznej daty przeprowadzenia prac budowlanych, natomiast przepisy ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane przewidywały utratę ważności pozwolenia na budowę w przypadku nierozpoczęcia albo przerwania budowy na czas dłuższy niż dwa lata. Choć organ odwoławczy podniósł, że nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę z 1977 roku, to pominął okoliczność, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z tej przyczyny następuje z mocy prawa, a ewentualne orzeczenie o tym ma charakter deklaratoryjny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę E. R. (inwestorka, właścicielka działki nr [..], na której zlokalizowany jest sporny budynek), wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że dokonując zmiany funkcji podstawowej budynku jadalni na budynek mieszkalny jednorodzinny z niewydzieloną częścią usługową - pokoje gościnne z łazienkami, wykonano szereg prac zmierzających do ocieplenia budynku (izolacja wełną mineralną, ocieplenie styropianowe, ocieplenie żużlem), co - pomimo zmian w kubaturze budynku, nie stwarzało w żadnej mierze konieczności zmian w zakresie systemu grzewczego. Dobudowane pomieszczenie (oznaczone w projekcie jako pokój dzienny/jadalnia) o powierzchni 38,1 m2 nie zostało zaopatrzone w instalację grzewczą, a tym samym inwestor nie rozbudował instalacji grzewczej. Zdaniem uczestniczki postępowania, zapisy planu miejscowego odnoszą się tylko do nowych projektów, tj. projektowanych po wejściu w życie powyższego planu. Natomiast w dacie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku plan ten nie obowiązywał i nie było zakazu stosowania pieców (kotłów) na paliwo stałe. Instalacje wewnętrzne zostały natomiast wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem podstawowym oraz pozwoleniem na budowę. Niezależnie od powyższego inwestorka podniosła, że zamontowany przez nią piec jest ekologicznym kotłem na paliwo stałe z automatycznym załadunkiem paliwa klasy "B" i posiada świadectwo "bezpieczeństwa ekologicznego", potwierdzające, że spełnia wymogi Instytutu Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu stawiane ekologicznym kotłom na paliwa stałe w klasie "B". Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu posiada akredytację od 1996 r. nadaną przez Polskie Centrum Akredytacji, będące - w światle rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. - jedyną krajową jednostką akredytującą. Odnosząc się do zarzutu braku dziennika budowy inwestorka wskazała, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji została wydana w 1977 r., tj. 40 lat temu, a więc dziennik budowy mógł zaginąć, co jednak nie jest równoznaczne z tym, że budynek nie został wykonany w okresie wskazanym w decyzji. Na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. pełnomocnik E. R. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jest użytkowany od 1979 r. Po tej dacie, w czasie gdy był użytkowany, przez 30 lat był modernizowany, bez podstawy prawnej i bez wcześniejszego zgłoszenia. Pomimo starań E. R., nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących zakończenia budowy w 1979 r. Zgodnie z oświadczeniem E. R., obiekt został wybudowany w 1979 r. w takim kształcie, jak wynika z pozwolenia na budowę z 1977 r. W roku 1979 był zamontowany w budynku piec na paliwa stałe, który został wymieniony na nowy w 2013 r. Pełnomocnik uczestniczki stwierdził także, że nie można uznać, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, tym bardziej, że obiekt został zrealizowany w 1979 r. na podstawie tej decyzji. Ponadto plan miejscowy, który obowiązuje od 1999 r., nie ma zastosowania do tego budynku, ponieważ w dacie jego wejścia w życie budynek już stał i był użytkowany. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosowanie zaś do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2015 r., zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe decyzje zostały poprzedzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2015 r. nakładającą na E. R. obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, tj. przedłożenie projektu budowalnego zamiennego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że również ta decyzja może być przedmiotem przeprowadzanej przez niego kontroli. W orzecznictwie sądowym dominuje bowiem pogląd, zgodnie z którym pojęcie "sprawy", o którym mowa w cytowanym powyżej art. 135 p.p.s.a., obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które - poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza zatem istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 537/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1082779). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 103/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 994039) słusznie zauważył, że decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że określona decyzja ostateczna, stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji. Ta pierwsza - podstawowa decyzja może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą. O istnieniu związku między tymi kolejnymi decyzjami stanowi zarówno prawo materialne (w tym przypadku art. 51 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane), jak i prawo procesowe. Przy czym - w razie dokonywania sądowej kontroli decyzji kolejnej, dopóki nie zostanie stwierdzona podstawa do jej uchylenia, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji podstawowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. W związku z tym - uznając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją bezpośrednio decyzja organu I instancji, naruszają prawo w istotnym zakresie, objął kontrolą także decyzję organu pierwszej instancji wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, również stwierdzając, że została ona wydana z takimi samymi naruszeniami prawa, co ww. decyzje. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji był art. 51 ust. 4 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Ma on zastosowanie w trybie postępowania naprawczego, które w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, prowadzone jest na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z art. 51 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 51 ust. 4 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane stanowi nadto, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy dodać, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że choć z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w stosunku do obiektów już zrealizowanych organ nadzoru nie może nałożyć na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 – to w orzecznictwie przyjmuje się, że także do obiektów już całkowicie zrealizowanych, można zastosować regulację zawartą w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1173/10; z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1061/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgormadzony w przedmiotowej sprawie i poczynione na jego podstawie ustalenia organów, wbrew opinii organu odwoławczego, a także organu I instancji, nie dawały podstaw do zastosowania regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a następnie art. 51 ust. 4 tej ustawy. Przesłanką nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego musi być bowiem uprzednie stwierdzenie, że obiekt budowlany bądź roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przy czym "istotność" odstąpienia od warunków pozwolenia organ winien zbadać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji robót budowlanych. Należy przy tym podkreślić, że odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być jedynie te prace, które były realizowane w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie prac budowlanych w innym okresie podlega bowiem innej prawnej kwalifikacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły istotnych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy roboty, których legalizacji chciała dokonać E. R., stanowiły realizację projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 1977 r., nr [..], tj. czy były realizowane w okresie ważności tej decyzji oraz na czym dokładnie polegały. Konieczne było prawidłowe i precyzyjne ustalenie czasu i zakresu wykonanych robót budowanych oraz dokonanie ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w przepisach budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1672/15, Baza Orzeczeń LEX nr 2130275). W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalenia organów w tym zakresie zostały oparte w zasadzie jedynie na oświadczeniu inwestorki, że przedmiotowe roboty stanowiły istotne odstępstwo od ww. projektu, bez odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenia daty ich wykonania. Organ odwoławczy całkowicie pominął treść odwołania, w którym B. i J. S. zarzucali, że tzw. projekt zamienny jest w rzeczywistości nowym projektem budowlanym, ponieważ całkowita rozbudowa i remont przedmiotowego budynku nastąpiły w okresie od 2012 r., tj. po 35 latach od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 1977 r., nr [..]. Odwołujący się wskazywali także, że w dokumentacji zgromadzonej w sprawie brak jest dziennika budowy, na podstawie którego można by określić datę rozpoczęcia i trwania budowy, a także zasadność zastosowania legalizacji obiektu na podstawie projektu zamiennego. Wskazywali także na treść art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowalne, podnosząc, że w okresie od 1999 r. do 2012 r. przedmiotowy obiekt był użytkowany, zamieszkiwany i wynajmowany i nie były prowadzone w nim żadne prace budowalne. Tożsame zarzuty B. i J. S. podnosili przed organem I instancji, w swoich pismach z 31 marca i 19 czerwca 2015 roku. Mimo takich zarzutów, a także innych dowodów mogących świadczyć o wykonywaniu robót budowlanych w okresie wskazywanym przez odwołujących się, a znajdujących się w aktach sprawy (np. protokół UM Wydziału Środowiska z 8 maja 2013 roku, w którym wskazuje się na "trwającą modernizację budynku"), organy obu instancji nie przeprowadziły analizy porównawczej wymogów określonych w decyzji z 1977 r. (w decyzjach wydanych w tej sprawie nie opisano dokładnie, na wykonanie jakiego budynku wydano pozwolenie na budowę z 1977 r.) ze stanem faktycznym, będącym w ich ocenie rezultatem realizacji przedmiotowego zamierzenia budowalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1197/13 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nadzoru budowlanego były obowiązane w tej sprawie w pierwszej kolejności precyzyjnie określić, jakie roboty budowlane są przedmiotem postępowania oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Aby tego dokonać, musiały ustalić przede wszystkim datę i zakres ich realizacji. Data i zakres wykonanych robót budowlanych stanowiły niezbędne ustalenia w sprawie z tego względu, że postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50 – art. 51 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane może być prowadzone dopiero po ustaleniu, że sprawa dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49b tej ustawy, a także innych, niż objęte dyspozycją art. 37 ustawy z 1974 r. – Prawo budowalne (vide art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane). Musiały zatem zbadać np. czy w sprawie nie doszło do samowolnego wykonania części budynku. Prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych musiało także obejmować ustalenie, czy w sprawie nie doszło od razu do wykonania innego w swej istocie obiektu budowlanego niż objęty pozwoleniem na budowę, co również oznaczałoby wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegające procedurze opisanej w art. 48 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane lub w art. 37 ustawy z 1974 r. – Prawo budowalne (w zależności od daty wykonania robót). Gdyby powyższe wykluczyły, organy zobowiązane były ustalić, czy roboty budowlane objęte postępowaniem zostały realizowane w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 1977 r., nr [..], jedynie bowiem roboty budowlane zrealizowane w tym okresie stanowić mogły "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", co do którego znajduje zastosowanie procedura naprawcza uregulowana szczegółowo w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z 1994 roku – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, niedokonanie powyższych ustaleń czyniło niedopuszczalnym przyjęcie na tym etapie postępowania przez organy, że roboty budowlane wykonane przez inwestorkę stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 1977 r., nr [..]. Ponadto dla takiej konkluzji jaką przyjęły organy, niezbędne było ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 18 maja 1977 r. - wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.) - w dacie ich wykonywania (nieustalonej) nadal obowiązywała. Prawidłowych ustaleń w tej kwestii jednak nie poczyniono, zaś argumentacja organów obu instancji dotycząca tego, że ww. decyzja nie utraciła ważności – jest błędna. Organy stanęły bowiem na stanowisku, że decyzja zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na budowę z 1977 roku pozostaje nadal w mocy i - jak należy przypuszczać, choć nie zostało to wyraźnie stwierdzone, można było na jej podstawie wykonywać roboty budowlane w bliżej nieokreślonym, właściwie dowolnym czasie. Organy wskazały bowiem, że w załączniku nr 1 do tej decyzji zawarto warunki do pozwolenia na budowę jadłodajni. W punkcie 2. tego załącznika wyznaczono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia robót budowlanych - do 30 kwietnia 1977 r., a zakończenia - do 30 kwietnia 1979 r. Powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane organy wyjaśniły też, że skoro w ww. decyzji nie podano w sentencji innej podstawy prawnej określającej ustanowienie terminu zakończenia budowy, ani nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji lub o utracie jej ważności, to należało przyjąć, że "decyzja z dnia 18 maja 1977 r. nie mogła stracić ważności bądź wygasnąć w terminie wskazanym w załączniku nr 1 do tej decyzji, tj. dnia 30 kwietnia 1979 r.", a "zapis w punkcie 2. załącznika o nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia robót (30 kwietnia 1977 r.) był niewykonalny z uwagi na fakt, że ww. decyzja została wydana 18 maja 1977 r." Zdaniem Sądu, dokonując analizy tych zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę z 1977 r. organy słusznie odwołały się do art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, ponieważ zawierał on korzystniejsze terminy wykonania robót budowlanych, niż ustalone w ww. decyzji. Błędnie jednak przyjęły, z naruszeniem tego przepisu, polegającym na jego błędnej wykładni, że ustalenie w decyzji o pozwoleniu na budowę terminów mniej korzystnych niż wynikają z tego przepisu powoduje, że decyzja nadal obowiązuje i nie traci ważności w terminach w nim wskazanych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę wydawane na podstawie ww. ustawy traciło ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Skutek nieważności określony w tym przepisie następował ex lege, brak było zatem konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji, która miałaby charakter konstytutywny. Pozwolenie na budowę, oceniane według ww. przepisu, traciło zatem ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie określonym w pozwoleniu, a także gdy budowa zostać przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Co za tym idzie, oceniając ważność pozwolenia na budowę z 18 maja 1997 roku organy obowiązane były przyjąć, że pozwolenie to utraciło ważność, jeżeli budowa nim objęta nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania tego pozwolenia (ponieważ termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazany w decyzji był wcześniejszy, niż data jej wydania, budowa musiała się rozpocząć w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia) lub, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Jedynie w tak zakreślonym okresie obowiązywania ww. pozwolenia mogło dojść do wykonania robót budowlanych stanowiących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia na budowę. Organy musiały zatem ustalić czy roboty budowlane stanowiące przedmiot tego postępowania rozpoczęły się w ciągu dwóch lat od daty wydania przedmiotowego pozwolenia, a ponadto czy nie zaistniały przerwy w realizacji tego obiektu dłuższe niż dwa lata. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący kilkakrotnie zwracali uwagę organom, iż od czasu ich zamieszkania w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego w 1999 r. obiekt ten był użytkowany, zamieszkiwany i wynajmowany - również na działalność gospodarczą i nie były prowadzone przy nim żadne prace budowalne. Prace te rozpoczęły się dopiero w 2012 r. Zbadanie przez organy prawidłowości tych twierdzeń niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy, a zatem brak ustaleń w tym zakresie stanowi istnie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że najważniejszą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, całkowicie pominięte przez organy we wszystkich wydanych w tej sprawie decyzjach, kiedy konkretnie zrealizowano roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, co dopiero pozwoliłoby ustalić, według jakiego reżimu prawnego należało dokonać ich kwalifikacji. Tylko przy prawidłowo ustalonym bowiem stanie faktycznym sprawy można zastosować właściwe przepisy prawa materialnego, skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Ustalenia te są tym bardziej istotne, że podczas rozprawy sądowej w dniu 15 marca 2017 r. pełnomocnik inwestorki oświadczył, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 1979 r. w takim kształcie, jak wynikał z pozwolenia na budowę z 1977 r. i był użytkowany od 1979 r., a następnie przez 30 lat był modernizowany. Te oświadczenie dodatkowo poddaje w wątpliwość prawidłowość ustaleń organów dotyczących zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych jako odstępstwa od pozwolenia na budowę z 1977 roku. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy (tj. okoliczności istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia), naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. i co najmniej przedwcześnie stwierdziły, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Nie ustaliły bowiem okoliczności kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. daty realizacji robót oraz ich zakresu, a w konsekwencji tego nie mogły prawidłowo stwierdzić, czy roboty realizowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1977 r. ale z istotnymi odstępstwami, czy też samowolnie. Uchybienia te mogły mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, skoro prawidłowe ustalenie ww. okoliczności determinowało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Brak odniesienia się do zarzutów skarżących dotyczących daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych stanowił natomiast naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dodatkowo - wydając ww. decyzje – organy naruszyły przepis art. 32 ust. 1 ustawy z 1974 roku – Prawo budowlane w sposób opisany powyżej. Stwierdzone uchybienia powodują, że na tym etapie postępowania przedwczesna staje się ocena merytoryczna wykonanych robót budowlanych, w tym analiza ich legalności w świetle przepisów prawa miejscowego wskazywanych w decyzjach i skardze. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także decyzji organu I instancji z dnia 17 kwietnia 2015 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zsądził od organu odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, określając je na kwotę 980 zł - obejmującą kwotę 500 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy obowiązane będą w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oceniając zebrany materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a. tak, aby poczynione ustalenia pozwoliły na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Zakres tego postępowania wynika wprost z treści uzasadnienia.