II SA/Gd 210/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z o. o. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 26 stycznia 2004 r., nr [...] i orzeka, że opisane decyzje nie mogą być wykonane. W związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę decyzją z dnia 27 grudnia 2001 r. nr [...] nieważności decyzji Starosty z dnia 30 maja 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie decyzją z dnia 26 stycznia 2004 r. nr [...] powołując się na art. 83, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorowi, Zarządowi Dróg Powiatowych, wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na odnowie nawierzchni ulicy i parkingu, przebudowie chodnika na ulicy [...] w U. do stanu zgodnego z prawem: 1. Przedłożenie przez osobę uprawnioną orzeczenia technicznego wykonanych robót. 2. Wykonanie czynności (zmian i przeróbek) wynikających z wyżej wymienionego orzeczenia technicznego pod kierunkiem osoby uprawnionej. 3. Wykonanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji budowlanej. Uzasadniając organ stwierdził, że w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę straciła swoją moc od chwili jej wydania, a strona w okresie jej obowiązywania wykonała wynikające z niej uprawnienia, to w tym kontekście należy uznać, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Przeprowadzona dnia 21 września 2001 r. kontrola wykazała, że inwestor roboty budowlane przy odnowieniu nawierzchni ulicy i parkingu oraz przebudowie chodnika zakończył. Zgodnie z art. 51 ust. 4 przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadku innym niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, decyzji wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1 nie poprzedza żadne postanowienie wydane na podstawie art. 50. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ określa czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący podniósł, że wykonana inwestycja przeprowadzona w warunkach samowoli budowlanej naruszyła jego interesy. Jej skutkiem jest zmniejszenie placu manewrowego przed należącą do niego rampą rozładunkową, co uniemożliwia korzystanie z niej. Ponadto poszerzenie ulicy powoduje zwiększenie prędkości rozwijanej przez samochody, co przyczynia się do pękania ścian budynku należącego do skarżącego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 marca 2004 r. nr [...] powołując się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 1016), a także art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane mają charakter robót remontowych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. W związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę nieważności decyzji Starosty z dnia 30 maja 2001r. w sprawie pozwolenia na budowę należało uznać, że roboty te wykonane zostały niezgodnie z przepisami. Wobec tego zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi w przypadkach innych niż określone w art. 48, jeżeli roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności. W świetle powyższego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 48, art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Według skarżącego jako że przedmiotowa inwestycja została zakończona, obecnie nie ma możliwości wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania w tej sytuacji art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego. Roboty budowlane zostały wykonane w warunkach opisanych w art. 48 Prawa budowlanego, według którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Organ podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 4 w brzmieniu sprzed nowelizacji, przepisy ust. 1 – 3 (art. 51) stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane mające charakter robót remontowych (innych niż określone w art. 48) wykonane zostały niezgodnie z przepisami, to zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego (tekst przed nowelizacją ustawy) jest prawnie uzasadnione. Skarżąca w piśmie z dnia 17 maja 2004 r. wskazała, że przedmiotowa inwestycja nie była remontem, ale zgodnie z decyzją Starosty z dnia 30 maja 2001 r. polegała na przebudowie W tej sytuacji twierdzenie organu odwoławczego, że przeprowadzone roboty budowlane miały charakter robót remontowych (innych niż określone w art. 48) jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, według którego do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć jest więc ustawa Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zastosowany w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowi, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego Prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winny były nałożyć na adresata decyzji konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym to właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne można wykonać. Takie zalecenie dopiero podlegałoby ocenie organu, w którego wyłącznej kompetencji leży obciążenie strony obowiązkami mającymi doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Stanowisko organów było natomiast błędne. Zdaniem Sądu bowiem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji i wykonania obowiązków w niej określonych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, jeżeli nie zostały jeszcze zakończone. Chodzi tu o nakazanie określonych robót budowlanych, które spowodują doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa i wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zajęcie bowiem przeciwnego stanowiska, że na podstawie tego przepisu można nakładać tylko obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji organ zawsze musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego i to niezależnie od zgodności tych robót z przepisami prawa. W utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawarto dyspozycję, z której wynika, że Zarząd Dróg Powiatowych ma przedłożyć orzeczenie techniczne wykonanych robót oraz dokonać zmiany i przeróbki wynikające z powyższego orzeczenia technicznego, a następnie przedłożyć inwentaryzację budowlaną. Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a. i praktycznie nie nadaje się do wykonania. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 marca 2003 r. (IV SA 1663/01, niepubl.) pogląd, że rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Orzeczenie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w orzeczeniu technicznym czy ekspertyzie. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na adresata decyzji określony obowiązek, może to uczynić właśnie w drodze decyzji. W świetle powyższego, organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w pierwszej kolejności w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym o stosowne orzeczenia techniczne, ustalić, jakie czynności powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.