II SA/Gd 210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. i W.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że wymieniona w punkcie pierwszym decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. i W. Z. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji, powołując się na art. 48 Prawa budowlanego, decyzją z 25 lutego 2003 r. nakazał J. i K. P. rozebrać samowolnie zbudowany fundament pod komin usytuowany przy ścianie szczytowej skrajnego segmentu szeregowego budynku mieszkalnego oraz przywrócić stan pierwotny poprzez ponowny montaż samowolnie rozebranej w celu wybudowania na jej miejscu komina metalowej drabiny służącej do wchodzenia na dach tego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 maja 2003 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki fundamentu pod komin, uchylił ją natomiast w części dotyczącej nakazu przywrócenia stanu pierwotnego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z powodu bezzasadności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że montaż drabiny nie jest obowiązkowy, a ponadto instalowanie i rozbiórka urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2005 r. uchylił tę decyzję w części dotyczącej obowiązku zamontowania metalowej drabiny. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przeoczenie przez organ, że w innym postępowaniu dotyczącym udzielenia J. i K. P. pozwolenia na budowę i docieplenie przedmiotowego budynku nałożono na nich obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw p/pożarowych nowego miejsca montażu drabiny istniejącej dotychczas w miejscu projektowanej dobudowy komina. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 25 lutego 2003 r. w części dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego polegającego na montażu drabiny oraz orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 48 Prawa budowlanego co do metalowej drabiny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. uchylił tę decyzję, ponieważ w ocenie Sądu poprzestanie wyłącznie na uchyleniu decyzji jest wadliwe, nie prowadzi bowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia. Organ odwoławczy powinien był bądź uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, bądź też uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Organ powinien też rozpatrzyć, czy postępowanie pierwszoinstancyjne nie powinno być przeprowadzone w myśl przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego regulującego zasady utrzymania obiektów budowlanych. Nadto powinien również dokonać oceny, czy drabina była przewidziana w obiekcie budowlanym jako element wyposażenia zespołu budynków i ustalić, jaka w związku z tym była jej funkcja. Art. 61 Prawa budowlanego, w przypadku ustalenia, że drabina w założeniu projektu budowlanego służy wszystkim budynkom, należy interpretować w taki sposób, że jej demontaż stanowi naruszenie zasad utrzymania obiektu budowlanego w całości. Organ odwoławczy decyzją drugiej instancji z dnia 14 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2003 r. w części dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego polegającego na montażu drabiny oraz orzekł o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazu ponownego zamontowania zdemontowanej metalowej drabiny. Organ stwierdził, że drabina była przewidziana w projekcie budowlanym jako element wyposażenia zespołu budynków i służyła od początku istnienia budynku użytkownikom wszystkich segmentów. Wobec tego likwidacja drabiny stanowi o braku możliwości użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Biorąc to pod uwagę, sprawę dotyczącą usunięcia drabiny organ nadzoru budowlanego, zdaniem organu odwoławczego, powinien rozstrzygnąć w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Nie można jednak uznać, że demontaż drabiny stanowił samowolę budowlaną podlegającą regulacji art. 48, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych stanowi roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, a zatem zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 pozwolenia nie wymaga również rozbiórka tych urządzeń. Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej ponownego zamontowania drabiny rażąco narusza art. 48, decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 139 kpa. Skargę na tę decyzję wnieśli J. i P. Z., właściciele segmentu sąsiedniego w stosunku do segmentu będącego przedmiotem postępowania. Zdaniem skarżących organ zignorował część oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2006 r., w którym Sąd orzekł, że poprzestanie tylko na uchyleniu decyzji jest wadliwe, gdyż nie prowadzi do wymaganego w art. 138 § 2 kpa ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i jej załatwienia. Zdaniem skarżących organ powinien w związku z tym przekazać sprawę organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz zważenia, czy nie znajdują zastosowania przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili również, że organ skoro uznał, iż drabina była od początku istnienia budynku, a jej likwidacja stanowi o braku możliwości użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to nie powinien odsyłać rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie rozdziału 6 Praw budowlanego do odrębnego postępowania. Przyjmując takie stanowisko, organ naruszył prawo budowlane poprzez niezastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3, który zdaniem skarżących powinien mieć zastosowanie w sprawie. Odpowiadając na skargę organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z 25 lutego 2003 r. w punkcie pierwszym, wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, dotyczącym nakazu rozbiórki fundamentu pod komin, znalazła się już w obiegu prawnym. Wobec tego niedopuszczalna jest zmiana kwalifikacji prawnej drugiej części tego rozstrzygnięcia, dotyczącej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego (zamontowania drabiny). Dlatego kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Organ stwierdził również, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ponieważ postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ odwoławczy. Ponadto w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2007 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2003 r. w części dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego polegającego na montażu drabiny oraz orzeczono o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazu ponownego zamontowania zdemontowanej metalowej drabiny. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 k.p.a. w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określa formy, w jakich organ odwoławczy może zakończyć postępowanie drugoinstancyjne. W przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien zatem w zależności od okoliczności sprawy a) orzec co do istoty sprawy, b) umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo c) przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nakazu ponownego zamontowania zdemontowanej metalowej drabiny, zastosował formę rozstrzygnięcia, której nie przewiduje art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Tymczasem zawarte w nim rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92). Zaskarżona decyzja zatem choćby z tego powodu nie może ostać się w obrocie prawnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, na podstawie analizy dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, doszedł do wniosku, że drabina, której dotyczy postępowanie, była zamontowana na budynku od początku jego istnienia i że służyła użytkownikom wszystkich segmentów. Wobec tego, jak organ odwoławczy trafnie stwierdził, zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 do 7. Z kolei zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, służącym wyegzekwowaniu nakazu określonego w art. 61, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu, sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Nie znajduje podstaw ocena organu odwoławczego, zgodnie z którą sprawa powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ponieważ w obiegu prawnym znajduje się – jako prawomocna - wyłącznie część decyzji organu pierwszej instancji, dotycząca nakazu rozbiórki samowolnie zbudowanego fundamentu pod komin usytuowanego przy ścianie szczytowej skrajnego segmentu szeregowego budynku mieszkalnego. Sprawa w części dotyczącej demontażu drabiny, jako niezakończona ostateczną decyzją administracyjną, nie może być uznana za zakończoną, wobec czego, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, decyzja w części jej dotyczącej nie weszła do obiegu prawnego. Organy nadzoru budowlanego powinny zatem, w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, rozpoznać sprawę na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że demontaż drabiny, która przewidziana była w projekcie budowlanych w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości dostania się na dach, nie stanowi jedynie kwestii cywilnoprawnej. Może okazać się, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doprowadzi do ustalenia, czy można w sprawie zastosować art. 66 Prawa budowlanego – w szczególności ust. 1 pkt 2. Z ustaleń będzie bowiem wynikało, czy brak drabiny nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców, którzy w takiej sytuacji zmuszeni są do wchodzenia na dach przez przystawianie drabiny. Organ w tym zakresie nie poczynił ustaleń i to winien uzupełnić w ponownym postępowaniu. Wobec tego, wskutek stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.