II SA/Gd 2167/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2001 r. sprawy ze skargi Beaty T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 6 września 1999 r.(...) w przedmiocie gwarantowanego zasiłku okresowego z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 22 lipca 1999 r. (...). Zaskarżoną do Sądu administracyjnego decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 22 lipca 1999 r.(...), którą odmówiono Beacie T. przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego. Podzieliło ono podstawy decyzji organu I instancji sprowadzające się do ustalenia, że skoro adresatka decyzji wraz z córką zamieszkuje wspólnie z ojcem, siostrą i jej dzieckiem, to nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 31 ust 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm. - dalej ustawa o pomocy społecznej/. Kolegium powoływało się dodatkowo na ustawową definicję pojęcia "osoba samotnie wychowująca dziecko" z art. 2a ust. 1 pkt 1a tejże ustawy i płynącego z tego wniosku, że już sam fakt ponoszenia przez wszystkich wspólnie zamieszkujących członków rodziny kosztów utrzymania mieszkania wyklucza przyjęcie, aby odwołująca była osobą spełniającą wymogi tej definicji. Beata T. skargę oparła na zarzucie naruszenia przepisu przyjętego za podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Choć zarzutu dosłownie tak nie formułowała /nie wymieniała art. 31 ust. 4a w zw. z art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej/, to jego postawienie jest oczywiste - skoro twierdziła, iż winna być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko urodzone 6 lutego 1998 r., bowiem jest osobą niezamężną. Dalej w skardze przedstawiała sytuację materialną własną, swego dziecka i pozostałych członków rodziny, z którymi mieszka w jednym lokalu. Ona pozbawiona jest jakichkolwiek dochodów, jest bezrobotną, a prawo do zasiłku dla bezrobotnych utraciła z dniem 6 czerwca 1999 r., Ojciec alimentuje dziecko kwotami po 100-120 zł miesięcznie. Jedynym dochodem jej ojca jest zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 415,75 zł. Siostra również nie pracuje i otrzymuje na utrzymanie swego dziecka od jego ojca alimenty po 200 zł miesięcznie. W końcowej części skargi wracała do podniesionego zarzutu stawiając pytanie - czy do tego żeby została uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko ojciec powinien wyrzucić ją z dzieckiem z mieszkania? Kolegium odwołując się do podstaw zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły bowiem z naruszeniem art. 31 ust. 4a w zw. z art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie to polega na błędnej wykładni pojęcia "osoba samotnie wychowująca dziecko" przez przyjęcie, że przymiot samotności traci się poprzez wspólne zamieszkiwanie i wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego z innymi osobami niż współmałżonek, składającymi się na rodzinę zdefiniowaną przez ustawodawcę w art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Pkt 1a ust. 1 art. 2a został tak zredagowany, iż jego wykładnia językowa jest nie wystarczająca, a systemowa w celu ustalenia wzajemnych relacji z ust. 1 nie może się ograniczać do wyciągania wniosków z umieszczenia ich w jednym artykule. W szczególności gdy zważy się, że art. 2a pełni funkcję "słowniczka" dla potrzeb całej ustawy. W praktyce legislacyjnej taka forma zgromadzenia definicji ustawowych w jednym z pierwszych artykułów ustawy jest powszechnie stosowana Poszczególne definicje z zasady jednak nie mają z sobą związków, np. podrzędności jednej definicji w stosunku do drugiej. Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na retorycznie postawione na końcu skargi pytanie z góry należało uznać za niedopuszczalne. I to nie tylko z punktu widzenia powszechnie rozumianej sprawiedliwości, ale i dlatego, że zaprzeczałaby ona zasadzie racjonalności ustawodawcy w tworzeniu prawa. Wspólne zamieszkiwanie wielopokoleniowych rodzin w lokalach o niskim standardzie i nadmiernie zagęszczonych jest wynikiem nie wyboru, lecz trudnej sytuacji materialnej, która uniemożliwia dorosłym dzieciom uzyskanie samodzielnego lokalu nawet wówczas, kiedy zakładają własnej rodziny. Paradoksem byłoby zatem, aby zła sytuacja materialna osoby zmuszonej do wspólnego zamieszkiwania z rodzicami i rodzeństwem /lub innymi krewnymi/ prowadziła do pozbawienia tej osoby prawa do jednej z najbardziej korzystnych form pomocy społecznej - gwarantowanego zasiłku okresowego, bo obligatoryjnej i stabilnej w czasie. Wykładni art. 2a ust. 1 pkt 1a i art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej nie można odrywać od genezy tych przepisów i ich miejsca w systemie prawa. Przekształcenia polityczno-gospodarcze jakie zapoczątkowane zostały w naszym Państwie w 1989 r. przyniosły również niekorzystne efekty. Część naszego społeczeństwa, często z przyczyn od siebie niezależnych nie potrafiła się do nich przystosować. Stad na Państwo spadły różnorodne obowiązki w zakresie wyrównywania szans i pomocy tym, którzy znaleźli siew trudnej sytuacji materialnej. Grupę społeczną wymagającą szczególnie pomocy stały się rodziny wielodzietne i niepełne. Działania Państwa w tym kierunku datują się od początków lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia i realizowane były przez zmieniające się ekipy rządzące pod hasłem pomocy rodzinie. Pojęcie osoby samotnie wychowującej dzieci pojawiło się w naszym systemie prawnym po raz pierwszy z dniem wejścia w życie art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. /Dz.U. nr 28 poz. 127 ze zm./ nowelizującej m.in. ustawę z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Nowelizacja art. 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w zakresie istotnym dla przedmiotowych rozważań Sądu, polegała na dodaniu ust. 4-6, w wyniku czego osoby samotnie wychowujące dzieci, określone w ust. 6, uzyskały prawo do preferencyjnego opodatkowania swych dochodów. Równocześnie w dodanym ust. 5 zawarto ustawową definicję osoby samotnie wychowującej dzieci, która w tej ustawie bez zmian obowiązuje po dzień dzisiejszy. Osobą taką jest rodzic lub opiekun stanu wolnego - panna, kawaler. osoba rozwiedziona, wdowa oraz wdowiec. Wkrótce szczególna ochrona osób samotnie wychowujących dzieci została wprowadzona do ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /dodany ust. 5a do art. 21 ustawy z dnia 10 marca 1994 r. - Dz.U. nr 43 poz. 165/ i polegała na przedłużeniu wobec tych osób okresu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ta forma ochrony osób bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci przeszła do nowej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1 - art. 25 ust. 6 pkt 1/. Jednocześnie w ustawie o zatrudnieniu (...) została umieszczona definicja osoby samotnie wychowującej dzieci /art. 2 ust. 1 pkt 13/. Odsyłała ona do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, czyli zacytowanej definicji z art. 6 ust. 5 tej ustawy. Najistotniejsza rzeczą dla wykładni sporego pojęcia w ustawie o pomocy społecznej są przesłanki jakimi kierował się ustawodawca powołując instytucję gwarantowanego zasiłku okresowego. U podstaw nowelizacji ustaw - o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o pomocy społecznej - ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. /Dz.U. nr 147 poz. 687/ leżało założenie, aby przenieść z pierwszej z ustaw do drugiej regulacje mającej charakter wyłącznie socjalny. W założeniu bowiem świadczenia pieniężne dla bezrobotnych finansowane z Funduszu Pracy, mają charakter ubezpieczeniowy i nie powinny pełnić funkcji socjalnych. Te zaś należy realizować w ramach zadań Państwa z zakresu pomocy społecznej. Stąd w ustawie o zatrudnieniu (...) wykreślono w art. 25 ustęp 6, a w ustawie o pomocy społecznej /art. 4 pkt 8 lit. "c" ustawy nowelizującej/ dodano do art. 31 ustępy 4a-d. W ten właśnie sposób ochrona osób bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci przeszła do zadań Państwa realizowanych w drodze przepisów z zakresu pomocy społecznej. Temu porządkowaniu zadań, chyba tylko przez przeoczenie, nie towarzyszyło także przeniesienie między ustawami definicji "osoby samotnej (...)". W ustawie o zatrudnieniu (...) obowiązuje ona nadal choć praktycznie nie spełnia już żadnej roli. Z kolei w ustawie o pomocy społecznej przeoczenie usunięto ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz zmianie innych ustaw /Dz.U. nr 93 poz. 569 - art. 3 pkt 1 lit. "a"/. Wówczas to do art. 2a dodano ust. la będący przedmiotem rozważań. Związki obu z ostatnio omawianych ustaw w zakresie ochrony osób samotnie wychowujących dzieci istnieją jednak nadal i to nie tylko poprzez różne w brzmieniu definicje "osoby samotnie wychowującej dziecko", ale i poprzez art. 24 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu (...). w brzmieniu nadanym cytowaną ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. W przepisie tym bowiem znalazł się zapis, iż "do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy pobierania, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, gwarantowanego zasiłku okresowego". Takie związki pomiędzy ustawą o pomocy społecznej a ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a w szczególności geneza i cel powołania instytucji gwarantowanego zasiłku okresowego /art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 147 poz. 687/ nie zezwalają na różną wykładnie pojęcia "osoba samotnie wychowująca dziecko" w obu ustawach i nie zezwalają też na przyjęcie aby w stosunku do takiej osoby, w istocie zdefiniowanej w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 14 poz. 176/, mogły funkcjonować ograniczenia z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - prowadzące do pozbawienia jej prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego - tylko z tej przyczyny, że mimo, iż jest stanu wolnego zamieszkuje ona z innymi osobami. Mając więc powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.