II SA/Gd 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2005 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2005 r., nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym oraz postanowienie nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata K. P. kwotę 309,80,- (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2006 r. Nr [...] - utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2005 r. Nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości M. gmina N. W. L. garażu o konstrukcji drewnianej trwale zawiązanego z gruntem – domagając się ich uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek B. M. i M. S. wszczął postępowania administracyjne w sprawie budowy drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] w M. gmina N. W. L. Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 11 sierpnia 2005 r. organ I instancji nie stwierdził wykonania drogi i decyzją z dnia 18 sierpnia 2005 r. Nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Ponadto organ ustalił, że na przedmiotowej działce zostały wykonane samowolnie inne obiekty budowlane, w tym budynek drewniany garażowy. Jak wskazał organ, przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy wybudowanego w 2004 r. garażu o konstrukcji drewnianej uzupełnionej elementami ceramicznymi, trwale związanego z gruntem, z kanałem naprawczym o wymiarach 4,50 x 6,0 m, którego właścicielem jest A. M. Ustalając, iż nie było pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2005 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez A. M. oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 października 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności realizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz, po uzyskaniu zaświadczenia o treści pozytywnej, czterech egzemplarzy projektu budowlanego terenu w formie zgodnej z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia 17 października 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ I instancji nakazał A. M. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść art. 28 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec naruszenia tego przepisu przez fakt postawienia obiektu bez takiego pozwolenia, organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 omawianej ustawy, w tym wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na odwołującego się określone obowiązki. W ocenie organu odwoławczego, na skutek niewykonania nałożonych obowiązków, podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji powołał się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących gospodarczych o powierzchni zabudowy do 10 m2 (treść przepisu obowiązująca w okresie budowy przedmiotowego obiektu) oraz do 25 m2 (treść przepisu obowiązująca w dniu wydania decyzji). Budowa przedmiotowego budynku o powierzchni zabudowy 27 m2 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2005 r. organ I instancji nie zażądał opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł, a jedynie działając na podstawie art. 9 kpa poinformował stronę, iż jednym z elementów prowadzących do zalegalizowania przedmiotowego obiektu będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej, jeżeli strona wywiąże się z obowiązków nałożonych cytowanym powyżej postanowieniem. A. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniósł te same zarzuty, które zgłosił w odwołaniu. Twierdzi, że przedmiotowy obiekt nie jest garażem, lecz budynkiem gospodarczym służącym do przechowywania opału i stanowi przedłużenie wybudowanego wcześniej szeregu budynków gospodarczych. Odwołuje się do treści art. 30 ustawy Prawo budowlane, twierdząc, że wybudowanie takiego budynku gospodarczego wymagało jedynie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 9 maja 2007 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na postępowanie zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2008 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2005 r. Nr [...], w którym stosownie do treści art. 48 ust. 3 na inwestora nałożone zostały obowiązki określone ustawą, w brzmieniu obowiązującym z daty jego wydania, w tym złożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostaje poza sporem, że wymienionych wyżej obowiązków skarżący nie wykonał. Przepis art. 48 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Wskazany wyrok oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu wyrok ten ma zastosowanie do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie, co do którego w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było ustaleń w zakresie obowiązywania na terenie objętym samowolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej, na skutek wydanego przez Trybunał wyroku, o ile na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość brak planu, istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć jako zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, publ. OSP z 2000 r., z. 1, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, której skutkiem jest obowiązek uchylenia przez sąd administracyjny wydanych przez organy rozstrzygnięć, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyska już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali, czy teren obejmujący działkę skarżącego objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest niezbędne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia, organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skargi należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zarówno w brzmieniu z daty rozstrzygnięcia jak i w aktualnym stanie prawnym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika zaś, że przedmiotowy "budynek gospodarczy", posiada powierzchnię zabudowy 27 m2 (wymiary, według ustaleń organu I instancji, 4,50 x 6,0 m), jego budowa podlega zatem obowiązkowi pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, jak twierdzi skarżący. Tym samym rozstrzygające sprawy organy nie naruszyły art. 30 Prawa budowlanego, a legalizacja samowoli budowlanej odbywa się na warunkach określonych przepisem art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu nienaruszenia przedmiotową samowolą budowlaną zasad współżycia społecznego, wskazać należy skarżącemu, iż zarówno organy administracji rozstrzygające sprawę jak i sąd administracyjny kontrolujący legalność wydanych w sprawie decyzji, kierują się przepisami prawa. Administracyjne przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie odwołują się do sformułowanych w prawie cywilnym "zasad współżycia społecznego". Skarżącemu należy także wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy, które może być zainicjowane jego wnioskiem złożonym w toku postępowania rozbiórkowego, w przypadku gdy do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku podjęte przez Wójta (por. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie z dnia 20 lutego 2007 r. i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek pełnomocnika przyznanego stronie z urzędu, zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie §§18, 19 i 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Na zasądzone koszty składa wynagrodzenie adwokata w kwocie 292,80 zł (240,00 zł x 22% podatku VAT) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.