II SA/Gd 220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialności z siedzibą w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Gd 220/13 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., decyzją z dnia 2 października 2012 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywania przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w L. robót budowlanych na terenie działki ewidencyjnej nr 674/4 położonej przy ul. T. w K. M.. Uzasadniając wydaną decyzję organ wyjaśnił, że w dniu 10 kwietnia 2012 r. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr 674/4 położonej przy ul. T. w K. M. i decyzja ta jest ostateczna. Budynek ten został zaś zrealizowany na podstawie decyzji Starosty N. z dnia 20 grudnia 1999 r., udzielającej pozwolenia na budowę, która przeniesiona została w części decyzją Wojewody z dnia 16 grudnia 2010 r. na rzecz "A" Spółka z o.o. z siedzibą w L. i decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Z kolei ponieważ roboty budowlane w tym budynku nie są już prowadzone to dalsze postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. odwołanie wniósł "B" Spółka z o.o. z siedzibą w L., domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia stwierdzającego prowadzenie przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w L. budowy bez wymaganego zezwolenia. Odwołująca się wskazała, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawa stała się bezprzedmiotowa. Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy gdy brak jest sprawy administracyjnej a zakończenie robót budowlanych czy nawet wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie spowodowało w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku nie stanowi formy zalegalizowania samowoli budowlanej, tym bardziej, że organ I instancji postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr 674/4 położonej przy ul. T. w K. M. Odwołująca się stwierdziła nadto, że podjęta próba przeniesienia pozwolenia na budowę z odwołującej się na "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w L. okazała się bezskuteczna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N.. Wojewoda stwierdził, że wydanie przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w L. na terenie działki nr 674/4 położonej przy ul. T. w K. M. świadczy o tym, że obiekt ten powstał zgodnie z obowiązującą decyzją o pozwoleniu na budowę a zatem legalnie. Organ I instancji ustalił również, że na działce tej "A" nie prowadziła innej budowy. Z nielegalnymi robotami budowlanymi mamy zaś do czynienia tylko wtedy, gdy prowadzone są bez znajdującej się w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że postępowanie wszczęte w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w L. na terenie działki nr 674/4 położonej przy ul. T. w K. M. stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda uchylił decyzję Starosty N. z dnia 27 lipca 2010 r. odmawiającą przeniesienia decyzji Starosty N. z dnia 20 grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalnego z usługami o charakterze lecznictwa uzdrowiskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 674/2 przy ul. T. w K. M. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że art. 40 Prawa budowlanego przewidujący przeniesienie na inny podmiot decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę ma zastosowanie w sytuacji, gdy proces inwestycyjny jeszcze się nie skończył a w sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zezwolił na użytkowanie tego budynku wniosek o przepisanie decyzji stal się bezprzedmiotowy. W tym stanie rzeczy w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja Starosty N. z dnia 20 grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalnego z usługami o charakterze lecznictwa uzdrowiskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 674/2 przy ul. T. w K. M. wydanej dla "B" Spółki z o.o. w L., która była podstawą sprawdzenia przez organ wydający pozwolenia na użytkowanie zgodności zrealizowanej budowy z tą decyzją i wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł "B" Spółka z o.o. w L., domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję popełnił błędy przy ustaleniu stanu faktycznego albowiem pominął istotne okoliczności oraz dokonał wadliwej oceny niektórych faktów. Organ całą fazę postępowania rozpoczętą wnioskiem skarżącej z dnia 6 października 2011 r. o wstrzymanie robót budowlanych, przyjmując, że rozpoczęło się ono dopiero 27 stycznia 2012 r. na skutek wszczęcia z urzędu przez PINB w N.. Organ zignorował wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 218/11 uchylający decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę i orzekający, że nie może być ona wykonana. Organ pominął dowód z Planu zagospodarowania K. M. przedłożony na okoliczność posadowienia przedmiotowego dla postępowania budynku na obcym gruncie. Pominął on okoliczność dziesięciomiesięcznej bezczynności organu I instancji stwierdzoną przez niego już w dniu 12 października 2012 r. Organ nie uwzględnił również okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie, przez co nie można wykluczyć, ze decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zostanie uchylona. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została ponadto z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni jak i niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa budowlanego dotyczących przenoszenia pozwolenia na budowę oraz przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organ zasadnie umorzył postępowanie prowadzone w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.), stwierdzając, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe w związku z wydaniem w dniu 10 kwietnia 2012 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Organy obu instancji zasadnie uznały, że wydanie tej decyzji wyłącza w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ administracji wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ta ma na celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i zgodnie z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje m. in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, w przypadku odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie z tej przyczyny, przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Z unormowania tego wynika, że zrealizowanie obiektu niezgodnie z projektem budowlanym uzasadnia odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Zatem po przeprowadzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ albo stwierdza prawidłowość zrealizowanych robót i wydaje pozwolenia na użytkowanie, albo stwierdzając ich niezgodność z pozwoleniem na budowę odmawia wydania takiego pozwolenia i prowadzi postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego stosowanego odpowiednio. Wskazać także należy, iż regulacja postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przewiduje, że w decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy obiektu budowlanego lub jego części t.j. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego prowadzić ma zatem ostatecznie do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie winno zatem, co do zasady, wyłączać możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę. Na realizację obiektu wydano bowiem pozwolenie na budowę decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r. Wskutek sprzedaży nieruchomości w drodze licytacji komorniczej, nieruchomość z rozpoczętą budowę nabył inny podmiot niż wskazany w pozwoleniu na budowę. Nabywca nieruchomości uzyskał w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję o przeniesieniu na jego rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej realizowanego obiektu. Wydanie tej decyzji nastąpiło w dniu 16 grudnia 2010 r. Do czasu jej uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym. Nabywca nieruchomości realizował zatem roboty na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę nastąpiło w związku z brakiem zgody dotychczasowego inwestora na jej przeniesienie na nabywcę nieruchomości. Zatem w sprawie winien znajdować zastosowanie tryb przewidziany w art. 51 a nie 48 prawa budowlanego. Niemniej wskazać należy, że także w przypadku zastosowania art. 48, w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i 5 tego Prawa), która jest ostatnim etapem oceny realizacji obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Istnienie tej decyzji wyłącza wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza fakt zrealizowania obiektu na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. Fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego nie miał wpływu na skuteczności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by organ wznowieniowy wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nadto w postępowaniu wznowieniowym została wydana decyzja z dnia 31 grudnia 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta podlegać może kontroli organu odwoławczego i sądu. Ewentualne jej uchylenie stanowić będzie podstawę do wznowienia prowadzonego w sprawie tej inwestycji postępowania, zakończonego decyzją o jego umorzeniu. Wyłączną przesłanką wydania decyzji o umorzeniu postępowania było bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uchylenie tej decyzji będzie zatem stanowić przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stanowisko, że w sprawie niniejszej inwestycji wystąpił oczywisty brak podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie, bowiem ubiegający się o to pozwolenie nie był inwestorem, nie jest słuszne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2009 r. sygn. II OSK 1499/08 na gruncie Prawa budowlanego można stwierdzić, że inwestorem jest podmiot, który, realizuje inwestycję posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie doszło do rozdzielenia tych przesłanek, bowiem skarżąca, która uzyskała pozwolenie na budowę utraciła tytuł prawny do nieruchomości. W cytowanym wyroku dopuszczono możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie dla podmiotu nie posiadającego pozwolenia na budowę, a dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II OSK 1695/12. (wyroki dostępne na stronie internetowej nsa.gov.pl) Zatem fakt uchylenia decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę nie wykluczał automatycznie możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie, a kwestia ta winna podlegać ewentualnej ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie długotrwałości okresu postępowania wskazać należy, iż taki zarzut, aczkolwiek uzasadniony, nie może mieć wpływu na merytoryczną ocenę wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.