II OSK 1499/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 220/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt SA/Kr 220/08 uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2007 r., wydane w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Krakowie (zwanej dalej również Wspólnotą Mieszkaniową) udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami, przy ul. [...] nr [...] w Krakowie, zlokalizowanego na działce [...] i [...],[...],[...],[...] obr. [...] Śródmieście. W podstawie prawnej organ powołał art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Organ uznał, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia o wydanie przedmiotowej decyzji, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego prawo takie posiada jedynie inwestor. Wniosek powinien pochodzić od inwestora wymienionego w decyzji pozwolenia na budowę, którym w rozpatrywanym przypadku jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Brak jest dokonania przez właściwy organ architektoniczno-budowlany przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na wnioskodawcę, a także oświadczenia kierownika budowy w zakresie wykonywania całego obiektu budowlanego. Nie dołączono oświadczenia kierownika budowy o podjęciu obowiązków kierownika. Wspólnota Mieszkaniowa w odwołaniu twierdziła, że ma interes prawny do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ [...] Sp. z o.o. po dokonaniu sprzedaży wszystkich lokali zaprzestał jakiejkolwiek działalności. Spółka w dalszym ciągu figuruje w KRS, lecz jest to klasyczny przykład "spółki martwej", o czym świadczą znajdujące się w KRS dokumenty (postanowienia Sądu Rejestrowego o nałożeniu grzywny za brak obowiązkowych sprawozdań, niemożność ustalenia przez Komornika miejsca pobytu dłużnika, zwroty korespondencji kierowanej na adres spółki ujawniony w KRS). Po rozpatrzeniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i pogląd prawny organu pierwszej instancji wskazując, że obowiązek wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, jak również złożenia stosownych dokumentów spoczywa na inwestorze, jako głównym uczestniku procesu inwestycyjnego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada uprawnień do wystąpienia jako inwestor w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że do momentu zakończenia inwestycji i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dysponentem lokalu jest deweloper - inwestor. Wyodrębnienie własności lokalu może nastąpić po uzyskaniu stosownego zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu od właściwego organu administracji architektonicznej, które może być wydane po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym znajduje się lokal. Podjęta przez dewelopera decyzja o sprzedaży lokali mieszkalnych przed formalnym zakończeniem inwestycji nie zwalnia go z dopełnienia ustawowo nałożonych obowiązków związanych z zarządzaniem inwestycją. Jeżeli inwestor-deweloper przedwcześnie wyda lokal nabywcy, to za brak dopełnienia ustawowych obowiązków umożliwiających jego legalne użytkowanie odpowiada inwestor. Przeniesienie własności lokali na osoby finansujące inwestycję, nie może mieć wpływu na merytoryczne załatwienie sprawy. W świetle Prawa budowlanego kwestia własności nieruchomości na cele budowlane ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast znaczenia przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Obowiązki związane z przekazaniem obiektu do użytkowania spoczywają na inwestorze, wymienionym w decyzji o pozwoleniu na budowę, jako głównym uczestniku procesu inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Budynku wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu dotyczące jedynie formalnego istnienia [...] Spółki z o. o. Jej zdaniem interpretacji pojęcia inwestor z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do [...] Spółki z o.o. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Prawo budowlane niejednokrotnie posługuje się tym pojęciem, jednakże go nie definiuje. Dla uchwycenia jego istoty posłużyć się należy wykładnią funkcjonalną. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania, np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu wykonanej inwestycji. Pojęcie to można odnieść do interesu prawnego, jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję. Natomiast na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu do możliwości użytkowania budynku. W sprawie są to właściciele poszczególnych lokali w zrealizowanym obiekcie, którzy z mocy prawa w budynkach, gdzie wyodrębnione zostały nieruchomości lokalowe tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, która zarządza nieruchomością. Wobec oczywistego i całkowitego braku więzi prawnej i faktycznej ze zrealizowaną inwestycją nie można uznać, aby [...] Spółka z o. o. po zakończeniu budowy oraz wydaniu poszczególnych lokali posiadała interes prawny czy nawet faktyczny w prowadzeniu postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Interes prawny posiada natomiast skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zwłaszcza, iż w końcowym etapie niejako zmuszona została do organizowania i finansowania prac z racji niewywiązywania się z umowy przez [...] Spółkę z o. o. Słusznie w skardze wskazano, iż celowe dla określenia pojęcia inwestora jest odniesienie się do konkretnej sytuacji faktycznej, a nie jedynie niedopuszczalnie zawężonej - literalnej wykładni przepisu. Sąd uznał zatem, iż organy administracyjne ograniczając się do takowej wykładni i pomijając kwestię interesu prawnego Wspólnoty w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie naruszyły art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji dopatrzył się także uchybień w zakresie przepisów prawa procesowego, tj. art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, stosownie do którego jeżeli, w wyniku sprawdzenia złożonej dokumentacji przez właściwy organ, okaże się, że jest ona niekompletna lub posiada braki i nieścisłości organ powinien wezwać inwestora do jej uzupełnienia, a inwestor wówczas jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3. Organy administracyjne ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie posiada określone braki skutkujące decyzją odmowną. Sąd nakazał, aby organ ponownie rozpatrujący sprawę uwzględnił powyższe rozważania w zakresie pojęcia inwestora oraz art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Stwierdził przy tym, że przymiot inwestora umożliwi skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej uzyskanie dokumentów określonych art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego E. M., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 w związku z art.18, art. 28, art. 57 ust 1-4, ustawy z 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje przymiot inwestora uprawnionego do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, mimo, że nie była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie organizowała procesu budowy, ani nie posiada dokumentów, które winny być załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zawartej w aktach informacji, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada żadnej oryginalnej dokumentacji dotyczącej budynku oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku czy Wspólnota winna spełniać wszystkie warunki, jakie na inwestora nakłada Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego różne podmioty mogą pełnić funkcje inwestora. O pozwolenie na użytkowanie może występować tylko ten inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę. Wiąże się to z odpowiedzialnością inwestora za realizacje inwestycji zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 7.11.2006 r. IIOSK 1281/05, baz Lex nr 317393). Prawo budowlane w art. 18 ust. 1 wymienia obowiązki inwestora. Podstawowym obowiązkiem inwestora jest uzyskanie pozwolenia na budowę; o czym mówi dodatkowo art. 28 tej ustawy. Zmiana inwestora w toku procesu budowlanego wiąże się z przejęciem pozwolenia na budowę w trybie określonym w art. 40 Prawa budowlanego. Wspólnota Mieszkaniowa nie przejęła od Spółki [...] pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie podał czy Wspólnota Mieszkaniowa, musi spełniać wszystkie warunki nałożone na inwestora przez prawo budowlane. W związku z prowadzonym na nowo postępowaniem - organ musi żądać od Wspólnoty dokumentów wymaganych od inwestora przepisami Prawa budowlanego - a wiec m.in. pozwolenia na budowę wydanego na Wspólnotę Mieszkaniową, oryginału dziennika budowy. Tymczasem Wspólnota nie otrzymała pozwolenia na budowę i nie posiada dokumentów wymaganych artykułem 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Sąd pominął zawarte w aktach, oświadczenie Wspólnoty Mieszkaniowej, iż nie posiada dziennika budowy, ani żadnej oryginalnej dokumentacji dotyczącej budynku. W konsekwencji niemożliwe jest wykonanie zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nadanie Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu inwestora oznacza nałożenie na nią, kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bo budynek, mimo braku pozwolenia na użytkowanie, jest od kilku lat zamieszkany i użytkowany. Równocześnie zwalnia z odpowiedzialności za nieprzestrzeganie prawa budowlanego inwestora, który prowadził proces budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpoznawać wniesioną skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie powołane zostały obydwie podstawy kasacyjne, co powoduje, że w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z nich. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy, zaś uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzje organów nadzoru budowlanego zostały uchylone przede wszystkim dlatego, iż organy zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadnie odmówiły Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dla oceny, czy Wspólnota Mieszkaniowa, w stanie faktycznym zaistniałym w rozpoznawanej sprawie, ma interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma znaczenia, czy podmiot ten posiada kompletną dokumentację budynku. Kwestie związane z dokumentacją mogą być rozważane dopiero wówczas, kiedy Wspólnota Mieszkaniowa zostanie uznana za podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zatem wobec oparcia zarzutu naruszenia przepisów postępowania na kwestii nieistotnej z punktu widzenia zapadłego rozstrzygnięcia zarzut ten jest bezzasadny. Przechodząc do oceny zarzutu błędnej wykładni art. 59 ust. 7 w związku z art. 18, art. 28, art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, iż błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Wskazane wyżej przepisy nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "inwestor". W art. 18 Prawa budowlanego określono obowiązki inwestora. Przepis art. 28 niniejszej ustawy w ustępie 2 wskazuje inwestora jako jedną ze stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 57 ust. 1-4 cytowanej wyżej ustawy wymienia dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Z brzmienia tych przepisów nie można wyprowadzić definicji inwestora. Na gruncie Prawa budowlanego można stwierdzić, że inwestorem jest podmiot, który, posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadza się nie tyle do wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i użytego w nim sformułowania "inwestor", co do zastosowania niniejszego przepisu. Istotną bowiem jest kwestia czy ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznawał już bowiem, że stosowanie tego przepisu musi być wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapada na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Za takim stanowiskiem przemawiała ochrona interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno - budowlanym (tak wyrok NSA z 7.11.2006 r. II OSK 1281/05, wyrok NSA z 10.12.2008 r. II OSK 1574/07). Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że Spółka [...], która uzyskała pozwolenie na budowę i wybudowała przedmiotowy budynek, wskutek sprzedaży mieszkań członkom Wspólnoty utraciła tytuł prawny do tego obiektu. Jednocześnie, na co wskazuje Wspólnota, a czego nie kwestionują organy nadzoru budowlanego, Spółka ta zaprzestała faktycznej działalności, co skutkuje tym, że nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku. W takiej sytuacji, kiedy weźmie się pod uwagę, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap, należy dojść do wniosku, iż ochrona w procesie inwestycyjno – budowlanym uzasadnionego interesu osób trzecich, którymi są właściciele mieszkań znajdujących się w wybudowanym budynku, wymaga wyłączenia stosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w zaistniałej sytuacji ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera, którego działania naruszają prawo, gdyż zaprzestał wywiązywać się z ciążących na nim obowiązków, nie doszłoby do kontroli wybudowanego obiektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, zaś skutki tego działania ponosiliby faktycznie właściciele mieszkań tworzący Wspólnotę Mieszkaniową. Wobec tego należy przyjąć, że w takiej sytuacji Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż ma interes prawny, w jego uzyskaniu. W zaistniałym stanie faktycznym interes prawny jaki posiada Wspólnota Mieszkaniowa nie czyni z niej inwestora, lecz uzasadnia jej legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Krakowie. W konsekwencji należy uznać, że Wspólnota Mieszkaniowa, jako strona tego postępowania, jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku, zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania uwzględniającego specyfikę zaistniałej sytuacji faktycznej. W konkluzji należy stwierdzić, że omawiany zarzut, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, gdyż wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.