II SA/Gd 2214/02

Dnia 25 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratura Prokuratury Okręgowej na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 września 1999 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta podjęła w dniu 30 września 1999r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta. W uchwale tej zostały ustalone stawki czynszu dzierżawnego za nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy Miasta w wysokości określonej w załączniku nr 1, stanowiącym integralną część uchwały, przy czym postanowiono, że stawki te mogą być podwyższane w wyniku konkursu ofert lub umowy stron. Wysokość czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych uzależniono od położenia przedmiotu dzierżawy w strefie czynszowej miasta. Podział miasta na 5 stref czynszowych zawierał zaś załącznik nr 2 do uchwały. Postanowiono nadto, że czynsz dzierżawny podlega waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim za rok poprzedni. Obowiązywanie zwaloryzowanej stawki czynszu dzierżawnego ustalono na dzień 1 maja każdego następnego roku. Ustalenie zwaloryzowanej stawki czynszu dzierżawnego następować miało w drodze jednostronnego oświadczenia wydzierżawiającego. Wysokość stawek czynszu dzierżawnego za nieruchomości użytkowane na cele nie objęte uchwałą miała natomiast być ustalana przez strony w umowie. Jednocześnie postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 01 listopada 1999r. i podlega ogłoszeniu w prasie lokalnej oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego. Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. z 1996 r. Dz.U. Nr 13. poz. 74 ze zm.). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej; który zarzucając sprzeczność z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca I990r. o samorządzie gminnym w części odnoszącej się do przepisu § 1 ust. 4 rozumianego jako prawo wprowadzania do umów dzierżawy obowiązujących przed 1 listopada 1999 roku zwaloryzowanego czynszu dzierżawnego od 1 maja każdego roku w drodze jednostronnego oświadczenia wydzierżawiającego wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Skarżący wskazał, iż w § 1 ust. 1 - 3 uchwały nr [...] z 30 września 1999 roku określono stawki czynszu dzierżawnego zróżnicowane okolicznością położenia nieruchomości, które - po podkreśleniu znaczenia ust. 2 tego przepisu - są stawkami minimalnymi czynszu. W ust. 4 tego przepisu ustalono zasadę waloryzacji, którą należy rozumieć jako prawo wydzierżawiającego do zmieniania obowiązujących umów dzierżawy w zakresie czynszu poprzez oświadczenie składane dzierżawcy do l maja każdego roku. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta powołała się na art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, upoważniający do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Art. 42 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym obowiązujący w czasie podejmowania uchwały przewidywał, że przepisy gminne wchodziły w życie najwcześniej z dniem ogłoszenia. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że o ile w umowach dzierżawy nieruchomości gminnych obowiązujących przed 1 listopada 1999 roku czynsz dzierżawy określono poniżej stawek wynikających z §1 ust. 1 uchwały nr [...] z 30 września 1999 roku, to podniesienie czynszu do tak ustalonego poziomu minimalnego wymagałoby zmiany umów wprowadzonych przez wydzierżawiającego i dzierżawcę. W zakwestionowanym przepisie wprowadzono natomiast zasadę automatycznego corocznego wzrastania czynszu według stosownego wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych dokonywanego oświadczeniem wydzierżawiającego - bez zaznaczenia, że może to się odnosić tylko do umów zawierających klauzulę odwołującą się do zasad zarządu mieniem gminy w zakresie stawek minimalnych czynszu jako prawa miejscowego, a nie również do - przykładowo -wskazanych w ust. 2 umów zawartych w wyniku konkursu lub w warunkach pełnej swobody. Skarżący stwierdził, że ustawa upoważnia miasto do określenia powszechnie obowiązujących zasad zarządzania swoim mieniem, a nie do ustanowienia warunków umów wskazanych w art. 384 - 385 Kodeksu cywilnego lub do wprowadzenia cen urzędowych w rozumieniu przepisów ustawy z 5 lipca 2001 roku o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050), a wcześniej - ustawy z 26 lutego 1982 roku o cenach (Dz. U. Nr 27 z 1988 roku poz. 195 ze zm.). Uchwalone na tej podstawie prawo miejscowe skierowane jest zatem przede wszystkim do osób (Jednostek organizacyjnych) zarządzających mieniem Miasta, a dzierżawcy są nim związani tylko wtedy, gdy w sposób prawidłowy zostało włączone do umowy (art. 385 §2 Kodeksu cywilnego). Kwestionowany przepis nie odpowiada tak kwalifikowanemu wzorcowi poprawności. Skarżący wskazał, że pismem nr [...] z 17 maja 2002 roku Rada Miasta została wezwana - w trybie art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze - do uchylenia zaskarżonych uchwał, lecz strona przeciwna nie udzieliła dotychczas odpowiedzi. Upływ ponad dwóch lat od podjęcia zaskarżonych uchwał pozwala na wnioskowanie o orzeczenie niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że wbrew twierdzeniom skarżącego ustalona w uchwale zasada waloryzacji opłat czynszowych nie stosowała się automatycznie do umów dzierżawy zawartych przed dniem wejścia w życie uchwały. Zasada ta wprowadzona została do umów zawieranych przed dniem jej wejścia w życie każdorazowo na podstawie aneksów do umów, podpisywanych przez strony. Umowy zawarte zaś po dniu jej wejścia w życie zawierały klauzulę waloryzacyjną opłat czynszowych zgodną z treścią uchwały. Zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia 30.09.1999 r. w załączniku nr 1 określa stawki czynszu zróżnicowane w zależności od przeznaczenia nieruchomości oraz strefy, w której są położone. Wbrew twierdzeniom skarżącego powyższe rozwiązanie mieści się w ramach ustalania zasad zarządu mieniem komunalnym. Miasto zobowiązane jest w sposób równy traktować swoich obywateli. Zaskarżona uchwała prowadziła do tego, by każdy obywatel ubiegający się o dzierżawę nieruchomości Gminy uzyskał jednakowe warunki dzierżawy (w tym co do wysokości stawek czynszu) w zależności od przeznaczenia dzierżawionej nieruchomości i jej położenia. Zasady określone w uchwale wprowadzane były do zawieranych na jej podstawie umów lub w formie aneksów do umów już obowiązujących. Gmina zobowiązana jest do gospodarowania mieniem komunalnym w sposób racjonalny, przejrzysty i gwarantujący równość wszystkim podmiotom uczestniczącym w korzystaniu z mienia komunalnego. Zaskarżona uchwała jest przejawem realizacji tego obowiązku. Gmina jako właściciel mienia komunalnego jest uprawniona do tego. by określić powszechnie znane stawki opłat czynszowych. Ponadto wprowadzenie zasady takiej waloryzacji zgodne jest z obowiązującym porządkiem prawnym w tym zakresie i umożliwia uzyskiwanie dochodów z nieruchomości komunalnych corocznie na relatywnie nic zmienionym poziomie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 tej ustawy wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części lub stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 dotyczy zaś aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Uchwały podejmowane przez radę gminy mogą mieć różny charakter. Rada gminy może mianowicie wydawać akty prawa miejscowego stanowiące powszechnie obowiązujące przepisy prawa obowiązujące na terenie działania rady, a także akty kierownictwa wewnętrznego, które kierowane są do podporządkowanych jej organów. Kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych wynika z delegacji ustawowej i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996r.. Nr 13. poz. 74 ze zm.) w dacie wydawania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy zwanych przepisami gminnymi. W art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zostało zawarte upoważnienie do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W niniejszej sprawie Rada Miasta ustaliła wysokość stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta. Sprawy dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy należą do zakresu zarządu mieniem gminy. Wskazać jednakże należy, że ustalenie zasad zarządu mieniem gminy nie oznacza stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Umowa dzierżawy jest nazwaną umową uregulowaną przepisami prawa cywilnego. Do zawarcia tej umowy dochodzi wówczas, gdy strony uzgodnią istotne jej składniki tj. przedmiot dzierżawy oraz czynsz. W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach prawa brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawek czynszu dzierżawnego dotyczących nieruchomości stanowiących własność gminy w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Podstawy takiej nie mógł stanowić w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.08.2000r. w sprawie I SA 721/00 odnośnie stawek czynszu najmu (LEX nr 57173). W przypadku czynszu dzierżawnego mamy bowiem do czynienia z analogiczną sytuacją. Zasady ustalania czynszu dzierżawnego mogły być jedynie określone przez radę gminy w formie aktu wewnętrznego skierowanego do podległych radzie gminy podmiotów zarządzających mieniem. W zaskarżonej uchwale ustalono stawki czynszu dzierżawnego i określono, że czynsz ten podlega waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim za rok poprzedni. Ustalenie zwaloryzowanej stawki czynszu dzierżawnego następować zaś miało w drodze jednostronnego oświadczenia wydzierżawiającego. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednakże, że zastosowanie uchwalonych stawek jest uzależnione od zawarcia umowy przez gminę z dzierżawcą nieruchomości gruntowej. Nie zostało także wyraźnie stwierdzone, że uchwała zawiera jednie wytyczne dla podległych radzie gminy organów. Uchwała ta bezsprzecznie ustala normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co uzasadnia zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Uznać zatem należy, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności podstawy nie stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem zaś tego uchwała ta jest nieważna. Stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia uchwały, skoro jest ona aktem prawa miejscowego. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że określone w uchwale zasady wprowadzane były do zawieranych na jej podstawie umów lub w formie aneksów do umów już obowiązujących nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne znaczenie ma natomiast to, że zawarte w niej dyrektywy skierowane zostały wprost do osób dzierżawiących nieruchomości stanowiące majątek Gminy Miasta a nie stanowiły skierowanych tylko do podmiotów podległych Radzie wytycznych mających zastosowanie przy oddawaniu w dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład mienia komunalnego. Z powyższych względów Sąd uznając, że brak było podstaw do stanowienia prawa miejscowego w kwestii wysokości stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia S marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).