II SA/Gd 223/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i Cz. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 26 stycznia 2004 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i Cz. K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 stycznia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. M. właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] oraz A. i T. M., współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] – inwestorom dokonanych robót budowlanych związanych z przebudową mieszkania nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w G. celem scalenia tych lokali, przedłożyć powykonawczą inwentaryzację budowlaną dokonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym o zgodności ww. robót ze sztuką budowlaną i przepisami Prawa budowlanego oraz protokół sprawdzenia przewodów kominowych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji pierwszej instancji wyjaśnił, że lokale nr [...] i [...] położone przy ul. [...] w G. zostały scalone poprzez wykonanie takich czynności, jak wykucie w ścianie nośnej otworu drzwiowego, zamurowanie drzwi wejściowych do mieszkania nr [...] i w mieszkaniu tym zmienienie funkcji kuchni na łazienkę, a łazienki na garderobę, natomiast w mieszkaniu nr [...] wyburzenie części ścianek działowych wydzielających kuchnię i pokój w celu połączenia tych pomieszczeń w jednoprzestrzenne wnętrze. Roboty powyższe inwestorzy wykonali bez pozwolenia organu nadzoru architektoniczno – budowlanego. Odwołanie od wskazanej decyzji wywiedli K. i Cz. K. zarzucając obrazę prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 w zw. z art. 51 pkt 5, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. oraz art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7-11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania bądź o uchylenie lub zmianę oraz nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzja ta w istocie zmierza do usankcjonowania zaistniałej samowoli budowlanej, a nie do jej zlikwidowania. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 marca 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. Wyjaśniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż podzielając ocenę wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej należało uznać, iż ich zakres nie narusza interesu właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących wspólnotę. Wobec powyższego zastosowanie trybu określonego wart. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję K. i Cz. K. zarzucili obrazę prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. oraz art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7-11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji lub o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż organy administracji w zaistniałych okolicznościach faktycznych nie były władne podjąć czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a już na pewno nie mogły rozstrzygać sprawy z naruszeniem przepisów kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. To ostatnie zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uszło uwadze organów administracji, które nie odniosły się do zarzutów podnoszonych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego posiadają wyłącznie kompetencje wynikające z ustawy – Prawo budowlane, dlatego przedmiotem postępowania były tylko wykonane roboty budowlane, a nie połączenie dwóch lokali. Wykonanie drzwi w ścianie wewnętrznej budynku poza mieszkaniem skarżących nie naruszyło części wspólnych budynku i tym samym nie wymagało zgody członków wspólnoty. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zastosowany w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 20030 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowi, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego Prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi takiej podstawy. Zgodnie z jego brzmieniem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podsumowując stwierdzić należy, iż w obecnym stanie prawnym nie powinno podlegać wątpliwości, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszyły zarówno art. 51, jak i art. 81c Prawa budowlanego. Skutkiem tego naruszenia będzie brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż Prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazać należy, iż do kompetencji organów nadzoru budowlanego należało przeprowadzenie postępowania badającego zgodność w szerokim zakresie z przepisami prawa budowlanego przeprowadzonych robót budowlanych i podjęcie stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania kroków prawnych, a nie rozstrzyganie kwestii stosunków pomiędzy współwłaścicielami. Istotą niniejszej sprawy jest to, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej ignorując przepisy prawa budowlanego w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i Cz. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.