II SA/Gd 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty A w L. na postanowienie Wojewody z dnia 23 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Wspólnoty A od decyzji Starosty Powiatowego Nr [...] z dnia 21 listopada 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla M.G. (Zakład A w L.) budynku handlowo – usługowego z infrastrukturą (bez przyłączy) o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (kategorii XVII obiektu budowlanego), zlokalizowanego na działkach nr 264, 265/3,266/1,263/5, 270/2 obręb 7 w L., postanowieniem z dnia 23 lutego 2009 r., Nr [...] orzekł, na podstawie art. 134 i art. 127 § 1 kpa o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podniósł, iż realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt [...] ustalił, że tytuł prawny do działek nr 264,265/3, 266/1, 263/5, 270/2 obręb 7 w L. (a więc do nieruchomości występujących według Starosty w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu) posiadają jedynie G.i M. G. oraz Gmina Miejska. Wspólnota A jest natomiast współużytkownikiem wieczystym w części 1692/10000 działki nr 765 obrębu 7 w L., graniczącej z terenem inwestycji. Wojewoda przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której jest zrealizowane dane przedsięwzięcie nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W celu ustalenia czy dany podmiot jest stroną, a więc czy służy mu prawo do odwołania się od decyzji, koniecznym jest aby organ zbadał usytuowanie nieruchomości strony skarżącej względem projektowanego obiektu budowlanego oraz przeznaczenie tej nieruchomości na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym, a w dalszej kolejności przeanalizował obowiązujące przepisy, celem ustalenia czy planowana budowa może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania przez stronę skarżącą należącej do niej działki zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.03.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/2005; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6.09.2006 r., sygn. akt II SA/Gd 16/06). Wojewoda podkreślił również, że zarówno działki przeznaczone pod inwestycję jak i działka nr 765 obrębu 7 w L. położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 1 marca 2007 r. Zgodnie z planem teren inwestycji leży w jednostce planu 10.UU.03, natomiast działka strony skarżącej w karcie terenu 10.UU.01. Dla obu terenów przewiduje się jednak funkcję zabudowy usługowej jako obowiązującej. Dalsze ustalenia planu oznaczają, że niedozwolona jest poza obrysem istniejącego obiektu Wspólnoty A jakakolwiek rozbudowa lub nowa zabudowa, czyli nowe zagospodarowanie terenu wykraczające poza obowiązujące linie zabudowy m.in. w kierunku działek stanowiących teren inwestycji. W praktyce oznacza to, że odległość między istniejącym obiektem handlowym a projektowanym obiektem wynosi aż 30 metrów, a taka odległość wyklucza również jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 765 ze względu na obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Z tych przyczyn na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że Wspólnota A niesłusznie została dopuszczona do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane wyżej postanowienie Wojewody wniosła Wspólnota A. Strona skarżąca, powołując się na naruszenie przez organ art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z odmową uznania jej za stronę postępowania poprzez wyłączenie działki 765, stanowiącej jej własność, z obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Takie ustalenie stanowi o niedostatecznym rozpatrzeniu przez organ administracji podnoszonych kwestii w zakresie naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów z zakresu bezpieczeństwa drogowego i pożarowego. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że projektant ustalając miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji postąpił niezgodnie z zapisem § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto podaje, że usytuowanie zjazdu z nieruchomości w ul. H. stanowi poważne zagrożenie dla ruchu drogowego oraz zagrożenie przeciwpożarowe. Dodatkowo wskazała, że podczas rozpoznawania sprawy nieuwzględniono opinii wystawionej przez Powiatową Komendę Policji w L., która negatywnie zaopiniowała rozwiązania komunikacyjne w projekcie, z uwagi na fakt, że w tym miejscu i tak już występuje ogromne nasilenie ruchu samochodowego. Skarżąca podkreśliła również, iż Gmina Miejska, właścicielka działki nr 270/2, która, znajduje się w takiej samej sytuacji faktycznej, została jednak objęta obszarem oddziaływania obiektu budowlanego i przyznano jej prawa strony w niniejszym postępowaniu. Skarżąca uważa, że organ nie zastosował jednakowego kryterium oceny oddziaływania obiektu względem działek sąsiednich, czym skrzywdził skarżącą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ podkreślił, że Gmina Miejska została uznana za stronę postępowania, gdyż jest właścicielem działki nr 264, 266/1, 265/1 (współużytkownikami wieczystymi są natomiast G. i M.G.), działkę nr 270/2 (będącą własnością małżonków G.) obejmuje projekt zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż opisane wyżej postanowienie Wojewody nie narusza prawa. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, decyzją Starosty Powiatowego Nr [...] z dnia 21 listopada 2007 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla M.G. (Zakład A w L.) budynku handlowo – usługowego z infrastrukturą (bez przyłączy) o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (kategorii XVII obiektu budowlanego), zlokalizowanego na działkach nr 264, 265/3,266/1,263/5, 270/2 obręb 7 w L.. Od decyzji tej odwołała się Wspólnota A, domagając się jej uchylenia. Decyzja Wojewody Nr [...] z dnia 22 lutego 2008 r., utrzymująca w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty, uchylona została następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA w Gdańsku podkreślił, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy powinien najpierw ustalić, czy podmiot wnoszący odwołanie, czyli Wspólnota A jest stroną postępowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Sąd podał, że stosownie do treści art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyłącznie ten, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Przyznanie podmiotowi statusu strony nie może wynikać z uznania organu. Przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego zostały określone przede wszystkim w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. WSA uznał w związku z tym, że organ I instancji w niniejszej sprawie błędnie uznał Wspólnotę A za stronę postępowania, mimo uprzedniego ograniczenia obszaru oddziaływania obiektu do działek inwestora nr 264, 265/3,266/1,263/5, 270/2 obręb 7 w L.. W aktach sprawy brak ponadto informacji, czy Wspólnota jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zdaniem WSA, zaistniałe uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji winny zostać naprawione w postępowaniu przed organem II instancji, natomiast Wojewoda nie przeanalizował czy Wspólnota posiada interes prawny do zaskarżenia decyzji Starosty Powiatowego tylko rozpatrzył sprawę pod względem merytorycznym. Sąd orzekający w sprawie sygn. akt [...] wskazał również, iż w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze zostało wszczęte na skutek odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania, organ II instancji powinien dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 kpa, tzn. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Dlatego organ II instancji ponownie badając sprawę powinien rozpocząć od analizy obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszaru wyznaczonego przez organ na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda poczynił prawidłowe ustalenia, kierując się przy tym oceną prawną i wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r. w sprawie sygn. akt [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć obowiązek organu odwoławczego_@KON@_ wynikający z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a. Jak stanowi wymieniony przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści przytoczonego przepisu, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o charakterze wiążącym. Wskazania określają sposób prowadzenia postępowania w przyszłości, a ich celem jest uniknięcie ponownego popełnienia błędów w postępowaniu administracyjnym oraz określenie kierunku tego postępowania, natomiast ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie. W tym kontekście trzeba zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w opisanym wyżej wyroku uchylającym decyzję organu II instancji z dnia 22 lutego 2008 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego Nr [...] z dnia 21 listopada 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego z infrastrukturą (bez przyłączy) ocenił jako wadliwe postępowanie Wojewody polegające na rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty A bez rozstrzygnięcia kwestii, czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. WSA dokonał wykładni przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) na tle okoliczności niniejszej sprawy i ustalonego przez organ I instancji obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu nieobejmującego działki tej Wspólnoty. Wskazał także, powołując się między innymi na Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego (Wydawnictwo C.H. Beck z 1996 r., str. 575), na obowiązek zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 134 kpa, w razie ustalenia po ponownym rozpatrzeniu sprawy odwołania, że Wspólnota A nie ma legitymacji do jego wniesienia. Działając zatem w granicach oznaczonych zarówno przepisem art. 153 p.p.s.a. jak i opisanego wyroku WSA w Gdańsku dokonał organ II instancji prawidłowych ustaleń oraz oceny co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z materiału dowodowego oraz ustaleń Wojewody, Wspólnota A posiada tytuł prawny (jako współużytkownik wieczysty w części 1692/10000) do działki nr 765 obrębu 7 w L., graniczącej z terenem inwestycji, co jednak jak trafnie zauważa organ, nie przesądza o przymiocie strony tego postępowania. Natomiast do działek wymienionych przez Starostę jako pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji (o numerach 264, 265/3, 266/1, 263/5, 270/2 obręb 7 w Lęborku) tytuł prawny posiadają G. i M.G. oraz Gmina Miasta. Analizując położenie wszystkich wymienionych działek w terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ulic Al. N.(uchwała Rady Miasta z dnia 1 marca 2007 r., Nr [...]) trafnie zauważa organ, że wyznaczone w § 15 ust. 6 tej uchwały linie zabudowy, oznaczone na rysunku planu jako obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy, przebiegają po obrysie budynku na działce nr 765, co oznacza dla Wspólnoty brak możliwości nowego zagospodarowania terenu między innymi w kierunku działek objętych przedmiotową inwestycją. Tak więc, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, obiekt objęty decyzją organu I instancji nie może ograniczać zagospodarowania działki nr 765, bowiem czyni to już obowiązujący plan miejscowy. Niezależnie od powyższej oceny, którą Sąd aprobuje, organ II instancji wskazał także na odległość między obiektem Wspólnoty a obiektem projektowanym, wynoszącą 30 m, która także, według wywodów tego organu, wyklucza ograniczenia w zagospodarowaniu działki, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Organ dokonał w tym przedmiocie szczegółowej analizy wzajemnego usytuowania obiektu projektowanego i istniejącego w świetle przepisów § 12, § 13 dotyczących odległości od granicy oraz kwestii nasłonecznienia, a także wymogów bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271-272 tego rozporządzenia, stosownie do wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 9 października 2008 r. Tym samym również na aprobatę, w ocenie Sądu, zasługuje w rezultacie stanowisko organu, że analizowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odniesieniu do wymienionych obiektów nie wywołują ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 765. W konsekwencji ustaleń dokonanych w zgodzie z oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r. trafne jest stanowisko Wojewody, że nie istnieje przepis prawa, który ingerowałby w sferę praw lub obowiązków właścicieli i współużytkowników wieczystych działki nr 765, a więc niesłusznie Wspólnotę A dopuszczono do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W dalszej kolejności należy wskazać, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., że opisany wyżej wyrok WSA tak samo wiążący charakter jak dla organu ma dla następnie orzekającego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję tylko jeżeli organ administracyjny nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1665/2009 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 2226830 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich zaś uchybień w niniejszej sprawie, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia Sąd się nie dopatrzył. Należy także zauważyć, że związanie sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w treści nowego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1365/2008, baza orzeczeń LexPolonica nr 2138089 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowo administracyjnym, związanie sądu dokonaną sądową oceną prawną traci swoją moc tylko w trzech wypadkach: w razie zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia przedmiotowego orzeczenia w przewidzianym prawem trybie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1844/2007, Baza orzeczeń LexPolonica nr 2036814 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żaden z wymienionych wyżej przypadków nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie, wobec czego ocena prawna i wytyczne WSA w Gdańsku zawarte w opisanym wyroku wydanym w sprawie sygn. akt [...] pozostają aktualne i zachowują moc wiążącą. Z tych przyczyn Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, realizujące przedmiotowy wyrok WSA z dnia 9 października 2008 r. w ramach przewidzianych przepisem art. 153 p.p.s.a., za prawidłowe co do formy i usprawiedliwione okolicznościami sprawy w zakresie merytorycznym. Z przyczyn opisanych powyżej nie jest trafny zarzut skargi co do naruszenia przepisu art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji w sposób wszechstronny zanalizował okoliczności pod kątem przepisów prawa, w szczególności warunków technicznych, a także prawa miejscowego – obowiązującego planu miejscowego co do nieprzyznania skarżącej prawa strony, nie naruszając przepisów postępowania w zakresie dokonywania ustaleń oraz oceny materiału dowodowego i pozostając w zgodzie z oceną prawną dokonaną przez WSA w Gdańsku w opisanym wyżej wyroku, jak również realizując jego wytyczne. Kwestionowane przez stronę skarżącą rozwiązania komunikacyjne wynikają z treści obowiązującego planu miejscowego, co sama skarżąca przyznaje w skardze (vide: skarga k. 4), tym samym nie stanowią o statusie strony niniejszego postępowania administracyjnego. Chybiony jest argument skarżącej Wspólnoty, że jej sytuacja jest taka sama jak sytuacja Gminy Miasta, dotycząca działki nr 270/2, pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu II instancji Gmina jest stroną postępowania jako właściciel inwestowanych działek nr 264, 266/1, 265/3. Natomiast działka nr 270/2, stanowiąca własność małżonków G., pozostaje częściowo w granicach opracowania, objęta projektem zagospodarowania terenu (vide: wypisy z rejestru gruntów w aktach administracyjnych II instancji, projekt zagospodarowania terenu - dokumentacja projektowa w aktach administracyjnych I instancji). Pozostałe zarzuty, w tym naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mają charakter merytoryczny, odnosząc się do treści decyzji organu I instancji, tymczasem zaskarżone postanowienie nie otworzyło drogi do merytorycznej kontroli decyzji Starosty Powiatowego Nr [...] z dnia 21 listopada 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.