II SA/Gd 228/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi V. L. na postanowienie Wojewody z dnia 6 grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3/ zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej V. L. 10; (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dwiema decyzjami z dnia 7 listopada 1997 r. Wójt Gminy zatwierdził projekty budowlane i udzielił A. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego i szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [...] w M. oraz budynku mieszkalno-usługowego i ekologicznej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] i [...] w tej samej miejscowości. W dniu 21 stycznia 2002 r. skarżące T. L. i V. L. złożyły w Urzędzie Gminy pismo, z którego wynikało, iż skarżą się na bezczynność urzędników w sprawie niezgodnej z prawem budowy na działkach nr [...] i [...] stawów. W szczególności twierdziły, że inwestycja ta została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że jest ona uciążliwa dla otoczenia, gdyż A. M. używa do napełniania i wymiany wody w stawach mechanicznej pompy, która powoduje hałas i drgania. Pismo skarżących zostało w dniu 27 lutego 2002 r. przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 18 września 2002 r. nakazał A. M. rozbiórkę trzech oczek wodnych wraz z kamienną kaskadą na działkach nr [...] i [...] i decyzją z dnia 23 września 2002 r. nałożył na niego, w związku z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w istotny sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek wykonania w terminie do 15 marca 2003 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego dotyczącego tych robót. Decyzja z dnia 23 września 2002 r., jak wynika z jej uzasadnienia, oparta została na ustaleniu, że niezgodnie z zatwierdzonym projektem wybudowano od strony elewacji północno-zachodniej wiatrołap, a od strony elewacji północno-wschodniej garaż. Wcześniej, bowiem 4 września 2002 r., A. M. złożył w Urzędzie Gminy pismo zawierające zgłoszenie zakończenia budowy na działkach nr [...], [...] i [...], zaś Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 15 października 2002 r., że w dniu 4 września 2002 r. zostało wszczęte na wniosek A. M. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Następnie Wójt Gminy postanowieniem z dnia 16 października 2002 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na skutek wniosku A. M. z dnia 4 września 2002 r. i w związku ze stwierdzeniem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 23 września 2002 r. Zażalenie od tego postanowienia wniósł A. M. W zażaleniu zarzucił, że w pozwoleniu na budowę nie nałożono na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz, że w dniu 4 września 2002 r. zgłosił budynek do użytkowania i wobec braku sprzeciwu przystąpił do jego użytkowania. W związku z tym twierdził, że nie toczy się żadne postępowanie i postanowienie o zawieszeniu postępowania jest bezprzedmiotowe. Rozpoznając zażalenie A. M. Wojewoda postanowieniem z dnia 6 grudnia 2002 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Wójta Gminy i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że organ ten przyjął, iż A. M. w dniu 4 września 2002 r. nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, lecz zgłosił zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym stwierdził, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie samoistnie i dlatego należało postanowienie uchylić a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzyć. Wojewoda stwierdził przy tym, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże skoro właściwy organ w terminie 14 dni od otrzymania zgłoszenia o zakończeniu budowy nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji (z uwagi na warunek zawarty w pozwoleniu na budowę dotyczący uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wybudowania obiektu budowlanego z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę), to zgłoszenie obiektu budowlanego do użytkowania należy uznać za skuteczne. A. M. wniósł też odwołania od decyzji z 18 i 23 września 2002 r. w których podniósł, że w dniu 4 września 2002 r. zgłosił do użytkowania budynek wraz z elementami zagospodarowania terenu, zaś Urząd Gminy nie zgłosił sprzeciwu, co powoduje, jego zdaniem, że budynek został w dniu 18 września 2002 r. przyjęty do użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2002 r. decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 4 września 2002 r. A. M. zawiadomił Urząd Gminy o zakończeniu budowy informując o zmianach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie odwołał się do postanowienia Wojewody z dnia 6 grudnia 2002 r. i uznał, że w tych okolicznościach postępowanie administracyjne wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznając skargę na tą decyzję T. L. i V. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie II SA/Gd 227/03 uchylił decyzję organu odwoławczego. Na postanowienie Wojewody z dnia 6 grudnia 2002 r. skargę do sądu administracyjnego wniosła V. L. W skardze zarzuciła, że z powodu opieszałości organów administracji publicznej (Wójta Gminy, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) doszło do zaakceptowania bezprawnego działania inwestora. Twierdziła też, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może powodować zalegalizowania obiektu budowlanego wykonanego niezgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Nie jest trafny pogląd Wojewody, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że zawiadomienie z dnia 4 września 2002 r. nie było wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z redakcji tego przepisu wynika, że nie stosuje się go w przypadkach opisanych w art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. W art. 55 Prawa budowlanego wymienia się przypadki, kiedy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Jednym z tych przypadków jest zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w pozwoleniu na budowę (art. 55 ust. 1 pkt 1). Wojewoda w postanowieniu z dnia 6 grudnia 2002 r wyraźnie stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1997 r. był zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nałożenie tego obowiązku nie można uznać za oczywisty błąd, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 listopada 1997 r. właściwy organ mógł w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. Zatem, skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 4 września 2002 r. było w istocie wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji, kiedy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę nie sposób przyjąć, aby inwestor mógł zadecydować, że zawiadamia o zakończeniu budowy w trybie art. 54, a nie składa wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Takie postępowanie zmierzałoby bowiem do obejścia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Tym samym wadliwe było umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez Wojewodę oparte na ustaleniu, iż inwestor nie złożył wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest także wadliwe z innego powodu, mianowicie dlatego że organ drugiej instancji umorzył postępowanie organu pierwszej instancji co do istoty sprawy rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie postępowanie narusza art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. Na przykład w wyroku z dnia 22 października 1998 r. w sprawie I SA 421/98 (wyrok opublikowany w Systemie informacji prawnej LEX pod numerem 44546) Sąd stwierdził, że organ odwoławczy podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa podlega ustawowym rygorom, co oznacza, że umorzyć postępowanie może wyłącznie uchylając decyzję organu pierwszej instancji. W przypadku wniesienia zaś zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia i nie jest właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres meritum sprawy, a taką decyzją jest decyzja o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Z kolei w wyroku z dnia 16 marca 2000 r. w sprawie V SA 1860/99 (wyrok opublikowany w Systemie informacji prawnej LEX pod numerem 55749) Sąd stwierdził, że z instytucji umorzenia postępowania pierwszej instancji organ odwoławczy może skorzystać w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją, a nie postanowieniem, można umorzyć postępowanie. Tak w sposób wyraźny stanowi art. 105 § 1 k.p.a., do którego art. 144 k.p.a. nie ma zastosowania. Należy przyznać, że orzecznictwo w tej mierze nie jest jednolite, gdyż w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r. w sprawie I SA 1547/92 (wyrok opublikowany w Prokuraturze i Prawie nr 3 z 1995 r. s. 76) Sąd przyjął, że organ administracji, który rozpatruje zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nie podlegającej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, może orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. to jest uchylić wadliwe postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Ten ostatni pogląd spotkał się jednakże z krytyką (glosa B.Adamiak i J.Borkowskiego w tym samym wydawnictwie), w której wskazywano, że organ drugiej instancji ma kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji. W przypadku gdy organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w całości, organ drugiej instancji nie może wkroczyć w zakres sprawy nie objęty rozstrzygnięciem. Takie ograniczenie kompetencji organu drugiej instancji wynika z zasady dwuinstancyjności. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza wyłomu w tej zasadzie, nie przewiduje bowiem poza odwołaniem innej prawnej możliwości przeniesienia kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ drugiej instancji. Art. 144 k.p.a. nie daje zatem organowi drugiej instancji żadnych podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie daje organowi drugiej instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Przepis art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie te krytyczne uwagi są zasadne. Tym samym również w niniejszej sprawie przyjęto, że organ odwoławczy rozpoznający zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie jest uprawniony do umorzenia postępowania co do istoty organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, którym uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zostało podjęte z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Naruszenie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie było dopuszczalne umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy oceni zasadność zawieszenia postępowania uwzględniając przedstawioną przez Sąd ocenę prawną oraz zmiany stanu prawnego, w szczególności zmianę kompetencji organów uprawnionych do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tej ostatniej kwestii organ odwoławczy uwzględni, że od 11 lipca 2003 r. na mocy przepisów ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest organ nadzoru budowlanego a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz że właściwość organów w sprawach wszczętych przed dniem 11 lipca 2003 r. a niezakończonych ostateczną decyzją określa się na podstawie tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obciążono organ administracji publicznej kosztami postępowania. Także wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wykonalności zaskarżonego postanowienia na czas do uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.