II SA/Gd 228/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. C. i G. R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 30 listopada 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie s. odmówił wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) w związku z rozbudową budynku gospodarczego konstrukcji murowanej położonego na działce nr 455 w U. przy ul. G.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonane roboty nie wyczerpują przesłanek z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane do nakazania rozbiórki. Nie ma w tym przypadku zastosowania również art. 40 tej ustawy, gdyż rozbudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U nr 17, poz. 62). Nadto w zakresie art. 40 nie mieści się wykonanie ekspertyzy technicznej. Spór między współwłaścicielami o granice rozporządzania udziałem we współwłasności należy zaś do właściwości sądu powszechnego. Decyzją z dnia 27 czerwca 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i G. C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 107/08 uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że zarówno art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) jak i art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane odnoszą się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, co wynika wprost z treści obu tychże artykułów. Częścią obiektu budowlanego jest m.in. część innego obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99). Przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), odnoszącego się wyłącznie do art. 48 tej ustawy, nie można stosować do innych sytuacji niż wskazane w tych przepisach ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.09.2006r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007/4/95). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiot rozstrzygnięcia zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ odwoławczy stanowiły samowolnie wykonane w latach osiemdziesiątych roboty budowlane, w znajdującym się na terenie działki nr 455 w U. przy ul. G. budynku gospodarczym, polegające na wymianie drzwi wyjściowych jednoskrzydłowych na bramę dwuskrzydłową wraz z powiększeniem otworu, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie wschodniej prowadzącego do części warsztatowej, zaślepieniu płytą kartonowo-gipsową okna pomiędzy pomieszczeniem garażu a warsztatem, wzniesieniu na długości 4,9 m ścianki kolankowej na wschodniej ścianie budynku gospodarczego, na której oparto krokwie tworzące przełamanie płaszczyzny dachu i wykonaniu lukarny, w której wstawiono okno doświetlające nieużytkowe poddasze. W ocenie Sądu roboty te z całą pewnością nie stanowią budowy obiektu budowlanego ani też budowy części obiektu budowlanego. Skutkiem tego nie mógł mieć do nich zastosowania art. 37, jak również art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skoro zaś przedmiotowe roboty budowlane nie wyczerpują dyspozycji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, to stanowią one inny wypadek wykonywania robót budowlanych, który podlegać może przepisom art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Sąd zważył, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły zatem z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim decyzją z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 tejże ustawy w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym położonym na działce nr 455 w U. przy ul. G.. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości w latach osiemdziesiątych XX wieku nieżyjący już J. P. wykonał roboty budowlane polegające na: 1. wymianie drzwi wyjściowych jednoskrzydłowych na bramę dwuskrzydłową wraz z powiększeniem otworu, 2. wykuciu otworu drzwiowego w ścianie wschodniej prowadzącego do części warsztatowej, 3. zaślepieniu płytą kartonowo-gipsową okna pomiędzy pomieszczeniem garażu a warsztatem, 4. wzniesieniu na długości 4,9 m ścianki kolankowej na wschodniej ścianie budynku gospodarczego, na której oparto krokwie tworzące przełamanie płaszczyzny dachu, 5. wykonaniu lukarny, w której wstawiono okno doświetlające nieużytkowe poddasze. Ustalił ponadto, że następcy prawni inwestora nie posiadają jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji wskazał, że zakres wykonanych robót nie narusza istniejącej konstrukcji więźby dachowej, oparcia krokwi i mocowania murłaty oraz nie wpływa negatywnie na ww. elementy. Ściankę z gazobetonu postawiono na istniejącej wcześniej murłacie, przy czym warstwa niższa stanowi wypełnienie przestrzeni między krokwiami. Zamocowanie krokiewek tworzących przełamanie nie wpływa negatywnie na statykę ustroju więźby, a także nie powoduje znaczącego zwiększenia obciążeń mających wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania całego obiektu. Ponadto organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby po dokonanej rozbudowie przedmiotowy obiekt budowlany zagrażał życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W związku z tym nie ma podstaw do żądania wykonania przez obecnego właściciela tej części przedmiotowego obiektu jakichkolwiek czynności, przeróbek czy ocen technicznych. Organ pierwszej instancji, wskazując na treść art. 51 ust. 1-3 oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, podniósł że brak jest podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji nakazowej w trybie art. 51 tejże ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 marca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. i G. C., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższa decyzję organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogły negatywnie wpłynąć na istniejący obiekt i nie można mieć zastrzeżeń co do prawidłowości wykonania robót, a także nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Powyższe wyklucza także konieczność nakładania w postępowaniu dowodowym na inwestora obowiązku przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz wykonanych robót. Natomiast fakt wykonania samowolnej przebudowy bez zgody jednego ze współwłaścicieli obiektu nie może jednak stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawy d wydania nakazu rozbiórki wykonanych robót, a właściwe w niniejszej sprawie przepisy art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie dają uprawnień organowi do oceny prawidłowości wykonanych robót uzależniać od stosunków własnościowych. Fakt naruszenia prawa własności nieruchomości wspólnej może być sporem rozstrzygniętym w drodze porozumienia stron lub w drodze cywilno-prawnej. Odnosząc się do argumentów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest następstwem ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r. Odnośnie argumentu o konieczności powiązania sprawy z postępowaniem dotyczącym budynku warsztatowego, zlokalizowanego na tej samej działce, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane w budynku gospodarczym, a przywołany przez skarżących wyrok sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej budynku warsztatowego i ewentualne sankcje wynikające z innego postępowania nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i G. C. wnieśli o wydanie orzeczenia nakazującego przywrócenie do stanu poprzedniego samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego, którego przebudowa nastąpiła w związku i na potrzeby samowolnej budowy obiektu warsztatowego. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie wzięły pod uwagę argumentów, dowodów oraz wyroków sądu, jak również nie przestrzegały terminów załatwienia sprawy. Zdaniem skarżących organy zignorowały oczywisty związek pomiędzy przedmiotową przebudową, a budową dodatkowego budynku warsztatowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocenie Sądu podlegają zatem akty administracyjne (w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego) zarówno z uwagi na ich zgodność z obowiązującym prawem materialnym, jak i prawem formalnym. Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do badania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa powszechnie obowiązującego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt administracyjnych sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd jest ponadto, związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 107/08. Tego typu związanie wynika z brzmienia przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji (por. np. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, Lex Polonica nr 341405). Stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2007 r. organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył sprawę dotyczącą robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym położonym na działce nr 455 w U. przy ul. G. rozstrzygając w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy został przez organy obu instancji prawidłowo oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocena ta oparta została na wnikliwej analizie stanu faktycznego oraz zasadach logicznego rozumowania. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, wbrew twierdzeniom skargi, które stanowiły wyłącznie polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym, pozwalają przyjąć, że objęta postępowaniem administracyjnym przebudowa budynku gospodarczego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Sprawa została wszczęta pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z czym do skutków samowoli budowlanej polegającej na przedmiotowej przebudowie, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Artykuł 51 ust. 1 cyt. ustawy stanowi zaś, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie na zachodzi sytuacja, której dotyczy art. 51 ust. 7 tejże ustawy, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 oraz ustępu 3 tego przepisu. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego nie mogły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakazać doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożyć obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.