II SA/Gd 2284/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 18 stycznia 2001r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 1999 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. M. 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia 21 października 1968r., Rep A nr [...] w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) K. R. i A. J. L. sprzedali Państwu Polskiemu nieruchomość – działkę nr [...] o pow. 0,12,49 ha położoną w B.-B. W., wpisaną do księgi wieczystej KW [...]. Przedmiotową nieruchomość połączono z nieruchomością dla której urządzoną była księga wieczysta KW nr [...] i wpisano jako właściciela Skarb Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Aktem notarialnym z dnia 11 lutego 1972 r. Rep. A Nr [...] oddano A w G. w użytkowanie wieczyste m. in. działkę nr [...] o pow. 255 m2, wpisaną do księgi wieczystej KW [...] pod zabudowę osiedlem mieszkaniowym. Po rozpatrzeniu wniosku T. M., Urząd Miejski Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, na podstawie art. 3 ust. 2, art. 50 ust. 5, art. 53 i art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz § 2 ust.1, § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 47, poz. 243), decyzją z dnia 23 lipca 1987 r., nr [...] stwierdził, że część nieruchomości wywłaszczonej na cele budowy osiedla mieszkaniowego H.-R. w G. C., tj. działka nr [...] o pow. 260 m2 nie została wykorzystana na ten cel. W związku z powyższym organ administracji orzekł, że stała się ona zbędna na określony w umowie sprzedaży cel i z tego względu kwalifikuje się do zwrotu w trybie postępowania sądowego. W piśmie z dnia 15 stycznia 1997 r. (data wpływu 17.01.1997 r.) J. M. oraz z dnia 19 września 1997 r. (data wpływu 29.09.1997 r.) E. M. jako spadkobiercy właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] złożyli wnioski o jej zwrot. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A., D. i J. M. oraz E. M., decyzją z dnia 28 kwietnia 1999 r., nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Swoją odmowę uzasadnił wystąpieniem w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 229 powołanej ustawy, uniemożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz brakiem przesłanek do wygaśnięcia ustanowionego przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawa użytkowania wieczystego. W toku postępowania ustalił, że sprzedana w trybie wywłaszczenia nieruchomości oznaczona nr [...] o pow. 541 m2, po zmianach geodezyjnych stanowi działki o nr [...] o pow. 55 m2, nr [...] o pow. 260 m2, nr [...] o pow. 26 m2. Wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości o nr [...], która stanowi własność Gminy Miasta. Na podstawie umowy z dnia 11 lutego 1972 r. oddana została w użytkowanie wieczystej A w G. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Wskazał, że wprawdzie z odpisu księgi wieczystej z dnia 5 listopada 1998 r. wynika, że podstawą wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej były umowy z dnia 10 czerwca 1969 r. i z dnia 13 marca 1997 r. (z pominięciem umowy z dnia 11 lutego 1972 r.), jednakże – w ocenie organu – analiza akt KW [...] prowadzi do wniosku, że będące podstawą wpisu umowy nie dotyczą przedmiotowej działki. Za bezsporne natomiast przyjął, że działka nr [...] został oddana A w G. w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. W świetle dokonanych ustaleń za nietrafny uznano zarzut wnioskodawców, że do ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz spółdzielni mieszkaniowej doszło na podstawie umowy z dnia 13 marca 1997 r., tj. po dacie złożenia wniosku o jej zwrot. W odniesieniu do przyjętej przez wnioskodawców argumentacji, iż objęta wnioskiem część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cele uzasadniające jej nabycie stwierdzono, iż w odniesieniu do przedmiotowej działki o nr [...] cel został zrealizowany. Na obszarze przedmiotowej działki wybudowano plac zabaw dla dzieci, który stanowi istotną część infrastruktury społecznej osiedla. Taka zabudowa działki jest zgodna z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego G., który teren, na którym położona jest nieruchomość przeznacza pod zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną. Nieruchomość wywłaszczona została pod budownictwo spółdzielcze (na budowę osiedla Ś., L., K., G., C.). Wobec powyższych ustaleń prezydent stwierdził, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, dlatego też nie podlega zwrotowi. Organ nadmienił przy tym, że w toku postępowania rozważono także możliwość rozwiązania umowy wieczystego użytkowania. Jednakże strony umowy nie wyraziły zgody na jej rozwiązanie przed upływem wskazanego w umowie okresu, podnosząc, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nadto nieruchomość wykorzystana została zgodnie z warunkami umowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że uprawionymi do wystąpienia z żądaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są wyłącznie spadkobiercy właścicieli, którymi zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 31 lipca 1997 r., sygn. akt VII Ns 440/97 są J. M. i E. M. Przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie mają natomiast A. M. oraz D. M. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. Zakwestionował ustalenia organu I instancji w świetle, których przedmiotowa została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. Celem nie było wybudowanie na jej obszarze osiedla mieszkaniowego, a jedynie wykorzystanie nieruchomości jako placu budowy osiedla, co potwierdza zapis w księdze wieczystej. Zdaniem odwołującego się po zakończeniu budowy osiedla nieruchomość powinna zostać zwrócona. Zażądał również unieważnienia umowy z dnia 13 marca 1997 r., na podstawie której nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste A w G. Ustanowienie tego prawa na rzecz spółdzielni mieszkaniowej miało miejsce po złożeniu wniosku o jej zwrot i było bezprawne. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 18 stycznia 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął dokonane przez prezydenta ustalenia faktyczne i stwierdził, że w sprawie zachodzą okoliczności wymienione w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uniemożliwiają jej zwrot. Zwrot nieruchomości nie przysługuje bowiem, jeżeli przed dniem wejścia ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (w sprawie: Aj) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (KW [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Gdańsku Wydział V Ksiąg Wieczystych). Wobec takiego zapisu ustawy nie ma znaczenia podnoszona przez stronę okoliczność niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. W tych okolicznościach organ I instancji winien był umorzyć postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości, nie zaś odmówić jej zwrotu. W ocenie organu odwoławczego, wydane przez prezydenta orzeczenie w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości nie narusza prawa. W odniesieniu do zawartego w odwołaniu żądania rozwiązania umowy, na podstawie której nieruchomość oddana została w wieczyste użytkowanie wojewoda wyjaśnił, że organy administracji nie są uprawnione do badania prawidłowości zawieranych umów cywilnoprawnych. Na powyższą decyzję J. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że wydana została z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, ze działka o nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na mocy umowy z dnia 11 lutego 1972 r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez stronę skarżącą. Rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy postępowania administracyjnego w wyniku, którego Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, odmówił zwrotu na rzecz strony skarżącej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością Gminy, oddanej w użytkowanie wieczyste A w G. W tym stanie faktycznym stwierdzić należy, że zachodzi sytuacja, w której organ miasta, działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że ze względu na przysługujące Gminie Miasta prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, Gmina jest stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości jest starosta. Przepis art. 4 pkt 9b1) powołanej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652), Miasto jest miastem na prawach powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stanął na stanowisku, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy, reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały Sąd stwierdził, że pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) prezydent miasta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru. W świetle art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest także ustawowym przedstawicielem strony – gminy: kieruje jej bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu powoduje, że organ administracji (organ wykonawczy gminy) staje się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), w związku z czym sprawa podlega załatwieniu przez wojewodę jako organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (art. 26 § 2 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że organ ten ma możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Nadto należy wskazać na brak w aktach administracyjnych urzędowego odpisu z księgi wieczystej, na podstawie którego bez wątpliwości możnaby stwierdzić, kiedy wpisano na rzecz A prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki i na jakiej podstawie. Takiego dokumentu nie może zastąpić notatka służbowa pracownika organu administracyjnego wykonana na podstawie osobistego oglądu ksiąg wieczystych. Ze względu na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie nadaje się do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.