II SA/Gd 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. i V. T. na decyzję Wojewody z dnia 14 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 grudnia 2006 r., nr [...]. Prezydent Miasta, wykonując zadania Starosty, decyzją dnia 14 grudnia 2006 r., na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie dotyczące zwrotu następcom prawnym O. i J. Z. nieruchomości położonej w G., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o powierzchni 374 m² i [...] o powierzchni 25,1788 m² (dawniej działki nr 5 i 7 o łącznej powierzchni 4,21 ha). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 kwietnia 1966 r. Skarb Państwa przejął, na podstawie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz.94) należące do O. i J. Z. działki nr 5 i 7 o łącznej powierzchni 4,21 ha. Zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższy tryb jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości. Organ ustalił, że aktualnie wywłaszczonym działkom nr 5 i 7 odpowiadają działki nr [...] i [...]. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli – M. Z. i V. T.. Mając na względzie przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uznał, iż przedmiotowe nieruchomości nie mogą podlegać zwrotowi, bowiem aktualnie nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa. Działka nr [...] pozostaje bowiem we władaniu Agencji Mienia Wojskowego, natomiast działka nr [...] stanowi własność firmy A w G.. W związku z powyższym organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. Z. i V. T. żądając jej uchylenia. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż skoro nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa znajduje się we władaniu Agencji Mienia Wojskowego brak jest możliwości jej zwrotu. Ponadto podniesiono naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie ustalenie czy zaistniała w sprawie przesłanka zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w postaci jej zbędności. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, iż właścicielem działki nr [...] jest nadal Skarb Państwa, a nie Agencja Mienia Wojskowego, która nim jedynie gospodaruje. Zarzucili, iż w orzecznictwie i doktrynie panuje jednomyślne stanowisko, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie, trwały zarząd, najem, dzierżawę lub użyczenie nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu o jej zwrocie. Ponadto wskazano, iż organ pierwszej instancji powinien ustalić w prowadzonym postępowaniu, czy istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie M. Z. i V. T. ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśniono, iż niezależnie od tego czy postępowanie o zwrot zakończyłoby się decyzją o odmowie zwrotu, czy umorzeniem postępowania organ pierwszej instancji winien dokonać stosownych ustaleń co do zbędności nieruchomości i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dokonanie ustaleń co do zbędności nieruchomości jest w ocenie odwołujących bardzo istotne ze względu na odpowiedzialność odszkodowawczą związaną ze zbyciem nieruchomości bez powiadomienia odwołujących się. Przesłanką zaś ustalenia szkody jest okoliczność, czy nieruchomość była zbędna i tym samym kwalifikowała się do zwrotu. Wojewoda decyzją z dnia 14 lutego 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Skarb Państwa nie jest właścicielem działek nr [...], bowiem działka nr [...] pozostaje we władaniu Agencji Mienia Wojskowego, natomiast działka nr [...] stanowił własność firmy A w G.. Wojewoda wskazał także, iż Agencja Mienia Wojskowego nie może być utożsamiana ze Skarbem Państwa, bowiem jest odrębną państwową osobą prawną pozostającą pod nadzorem Ministra Obrony Narodowej, która tylko powierniczo wykonuje za Skarb Państwa prawo własności i inne prawa rzeczowe. Zgodnie z art. 441 § 1 k.c. własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Stosownie zaś do art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. Wynika stąd jednoznacznie, iż utworzonym i wyposażonym w majątek państwowym osobom prawnym (a nie Skarbowi Państwa) przysługuje własność i inne prawa majątkowe. Wyjaśniono, iż majątkiem Skarbu Państwa jest tylko takie mienie państwowe, które nie należy do innych państwowych osób prawnych. Zatem postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć tylko wtedy, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi mienie należące do Skarbu Państwa. Wojewoda nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 105 k.p.a.. Wyjaśnił, iż w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, brak władania przedmiotowymi działkami przez Skarb Państwa jest przesłanką umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania kończy jego bieg, zatem rozstrzygnięcie przez organ w przedmiocie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzje wnieśli M. Z. i V. T. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 107 § 1k.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowili argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. W ocenie skarżących forma prawna w jakiej Skarb Państwa gospodaruje swoim mieniem nie ma żadnego znaczenia dla zwrotu nieruchomości do czasu gdy Skarb Państwa nadal jest jego właścicielem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez badanie działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W wyniku dokonanej oceny Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000, nr 46, poz. 543 ze zm.), stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części należy wystąpić na podstawie art. 136 ustawy do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują zatem możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem spełnienia łącznie trzech określonych przesłanek: 1. wnioskodawcą jest były właściciel bądź jego spadkobierca; 2. wywłaszczona nieruchomość przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. 3. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 137; Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednocześnie wprowadził w art. 229 u.g.n. ograniczenie stwierdzając, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Po stwierdzeniu sytuacji określonej w art. 229 u.g.n. organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., wobec braku roszczenia po stronie uprawnionej. Prowadzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest bowiem w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która ma być załatwiona w drodze decyzji albo nie ma charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie wskazano, że sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku. W przedmiotowej sprawie ustawodawca wprost wyłączył w sytuacji określonej w przepisie art. art. 229 u.g.n. prawo żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że brak było przesłanek do umorzenia postępowania. Organy nie stwierdziły bowiem okoliczności wskazanych w przepisie art. 229 u.g.n., wobec czego postanowienie o umorzeniu postępowania zostało wydane z obrazą przepisu art. 105 k.p.a. Organ rozpoznając sprawę, po wyłączeniu okoliczności wskazanych w przepisie art. 229 u.g.n., bada przede wszystkim, czy wniosek złożyła osoba uprawniona, następnie ustala status prawny przedmiotowej nieruchomości. Jeśli nie doszło do zbycia wywłaszczonej nieruchomości organ sprawdza, czy nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania w trakcie którego należało ustalić, czy wniosek jest zasadny. Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ winien był podjąć decyzję albo o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, albo o odmowie, jeżeli nie spełniono warunków określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wynikało z akt sprawy działka nr [...] stanowi własność firmy A w G.. Okoliczność ta nie stanowi jednakże podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, lecz świadczy o bezzasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Jednakże kontrolowane postępowanie obarczone jest także innymi brakami. Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 kwietnia 1966 r. Skarb Państwa przejął, na podstawie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należące do O. i J. Z. działki nr 5 i 7 o łącznej powierzchni 4,21 ha. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili następcy prawni wywłaszczonych – M. Z. i V. T.. Znajdujący się w aktach sprawy wniosek obejmuje żądanie zwrotu nieruchomości określonej jako "niezabudowana nieruchomość położona w G. przy drodze do B. o powierzchni 4,21 ha (działki 5 i 7 K.W. scalone do działki [...] K.W. [...])". Wnioskodawcy nie wskazują zatem zwrotu jakich aktualnie istniejących działek się domagają, odnosząc się do pierwotnego oznaczenia wywłaszczonych nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wykazu zmian gruntowych dotyczących działek nr [...] obrębu 37 a. 8 w G. wynika, że wywłaszczone działki 5 i 7 K.W. o łącznej powierzchni 4,21 ha zostały scalone wraz z wieloma innymi działkami do działki [...] o powierzchni około 68 ha. Następnie działka ta należąca początkowo do Skarbu Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przekazana została we władanie Skarbu Państwa – Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego. W dalszej kolejności uległa rozcaleniu na działki [...], a następnie działka [...] ulegała licznym kolejnym rozcaleniom i podziałom, przy czym z rejestru, wobec braku załączników graficznych nie wynika obszar ani położenie powstałych wskutek kolejnych zmian działek. Tym samym trudno skontrolować sposób rozumowania organu pierwszej instancji, który wskazał jako działki odpowiadające działkom wywłaszczonym wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o powierzchni 374 m² i [...] o powierzchni 25,1788 m². Ustalenie stanu faktycznego przez organ powinno zostać przeprowadzone w sposób nie budzący wątpliwości i dający możliwość kontroli zarówno przez organ odwoławczy jak też sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie dowodem toku rozumowania organu w istotnej sprawie ustalenia tożsamości działek wywłaszczonych w stosunku do aktualnego podziału geodezyjnego jest odręczna, niepodpisana notatka wszyta w akta bez numeru kolejnego w sąsiedztwie karty nr 90. Także uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji nie zawiera ustaleń co do tożsamości działek. W szczególności wątpliwości Sądu budzi orzekanie o w przedmiocie zwrotu działki [...] o powierzchni 25,1788 m² w sytuacji gdy obszar obu wywłaszczonych działek wynosił zaledwie 4,21 ha. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z cytowanych wyżej przepisów postępowania wynika, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez szczegółową analizę kolejnych przekształceń działek będących przedmiotem wywłaszczenia, oraz na tej podstawie dokładnie wskazać jakie działki mogłyby podlegać zwrotowi. Błędny jest także pogląd organów obu instancji że doszło do przeniesienia własności działki nr [...] na Agencję Mienia Wojskowego, która gospodaruje przedmiotową nieruchomością. Rozważenie powyżej kwestii wymaga wskazania, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Agencja Mienia Wojskowego dysponuje trzema rodzajami mienia: 1) własnym, o którym mowa w art. 8 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 163, poz.1711 ze zm.); 2) powierzonym, o którym mowa w art. 6 ustawy; 3) przyjętym na przechowanie lub użyczonym na podstawie umów, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie mamy prawdopodobnie do czynienia z mieniem powierzonym Agencji przez Skarb Państwa zgodnie z art. 6 powyższej ustawy, który stanowi, iż Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia. Prawdopodobnie, ponieważ organ nie przeprowadził postępowania celem ustalenia czy przedmiotowa działka jest mieniem własnym Agencji, powierzonym, czy przyjętym na przechowanie. Ustalenie powyższej okoliczności jest konieczne, ponieważ w przypadku mienia powierzonego i przyjętego na przechowanie nie dochodzi do przekazania Agencji prawa własności do tego mienia. Termin "powierza" oznacza powstanie pomiędzy Skarbem Państwa a Agencją stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego mienia Skarbu Państwa, jednak nie dochodzi przy tym do przejścia na praw rzeczowych, lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. Świadczy o tym także treść przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przekazywania mienia Skarbu Państwa Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1482), w myśl którego Prezes Agencji występuje z wnioskiem do właściwego sądu rejonowego o dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji. Gospodarowanie mieniem przekazanym Agencji odbywa się zgodnie z wymogami racjonalnej gospodarki i polega w szczególności na sprzedaży lub zamianie mienia albo oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu mienia w użytkowanie, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd lub do korzystania na podstawie innego stosunku prawnego. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż Agencja Mienia Wojskowego posiada kompetencje do wykonywania praw Skarbu Państwa w stosunku do powierzonego jej mienia wyłącznie w zakresie uregulowanym ustawą o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. Natomiast podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą tego mienia, jest w stosunkach cywilnoprawnych nadal Skarb Państwa. Każda czynność cywilnoprawna Agencji, dotycząca powierzonego jej mienia, jest czynnością Skarbu Państwa, gdyż Agencja działała w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa. Pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wobec przekazania własności działki nr [...] Agencji Mienia Wojskowego jest zatem błędny. Organ ponownie rozpoznając sprawę, powinien w pierwszej kolejności dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących tożsamości działek wywłaszczonych i obecni istniejących oraz charakteru mienia przekazanego Agencji Mienia Wojskowego. Następnie powinien zbadać przesłanki określone w art. 136 ust. 3 i ustalić czy przedmiotowy wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest zasadny, przy uwzględnieniu stanowiska Sądu, co do sposobu władania przejętym mieniem przez Agencje Mienia Wojskowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.