II SA/Gd 231/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 listopada 2008 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał skarżącej - A Sp. z o.o. doprowadzić budynek przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu urządzeń reklamowych, składających się z uchwytów stalowych mocowanych do ścian zewnętrznych, stalowych linek zamocowanych do tych uchwytów oraz wielkogabarytowych banerów reklamowych, zainstalowanych nad gzymsem parteru tego budynku, na elewacji wschodniej (od strony ul. [...]) i na elewacji południowej (od strony ul. [...]) oraz na nadbudówce. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 1 lipca 2008 r. stwierdzono, iż na elewacji wschodniej od strony ul. [...] zainstalowane są 3 urządzenia reklamowe. Jednocześnie stwierdzono, że na elewacji południowej od strony ul. [...] również zainstalowane są 3 urządzenia reklamowe. Opisane powyżej uchwyty i linki służą do mocowania plansz reklamowych wykonanych w postaci wielkoformatowych banerów - nadruku na siatce. Uchwyty stalowe i linki służące do umieszczania na elewacji budynku banerów tworzą urządzenia reklamowe gdyż elementy te spełniają funkcje nośnika reklamy. Właściciel budynku w zależności od potrzeb demontuje i instaluje banery reklamowe o różnej wielkości i treści. Na czas trwania wizji zdjęto uprzednio zamocowany baner o treści reklamującej napoje alkoholowe i imprezę sportową, a po przeprowadzonej wizji zamontowano w tym samym miejscu innej treści wielkogabarytowy baner reklamowy w postaci nadruku na siatce. Pismem z 22 października 2008 r. rozszerzono zakres prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń reklamowych na elewacjach wschodniej i południowej budynku Domu Handlowego [...]. Zdaniem organu nie można zaakceptować wyjaśnień oraz nie można zgodzić się z argumentami przedstawiciela właściciela obiektu, że obecnie zainstalowane reklamy na budynku przy ul. [...] w S. są robotami budowlanymi innymi aniżeli instalowaniem urządzeń reklamowych. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niedozwolone jest instalowanie reklam na spornym obszarze. W ocenie organu roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych, składających się z uchwytów stalowych mocowanych do ściany zewnętrznej, stalowych linek zamocowanych do tych uchwytów wraz z banerami reklamowymi, zainstalowanych nad gzymsem parteru tego budynku, na elewacji wschodniej i na elewacji południowej wykonano bez wymaganego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym albo bez pozwolenia na budowę to jest w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł także, iż uwzględniono fakt dokonania pismem z 26 maja 2008 r. przez B S.A. w Wydziale Urbanistyki Architektury Urzędu Miasta zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z remontem, niewymagających pozwolenia na budowę, w tym między innymi zmiany oznakowania zewnętrznego - reklama na budynku przy ul. [...] w S.. Reklamy zainstalowane na podstawie zgłoszenia nie są objęte niniejszym postępowaniem. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż zainstalowanie na budynku siatek informacyjnych stanowi zainstalowanie "urządzeń reklamowych", w stosunku, do których istnieje obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania przeciwko właścicielowi budynku, podczas gdy ww. postępowanie winno zostać prowadzone przeciwko inwestorowi, - naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, tj. art. 107 § 1 Kp.a. poprzez błędne wskazanie adresata zaskarżonej decyzji, - naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, tj. art. 77 § 1 oraz artykułu 7 K.p.a. poprzez brak należytego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, - naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 26 lutego 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że decyzję należało uchylić ze względów proceduralnych, gdyż organ I instancji nie ustalił, kto był inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego. Strona skarżąca zaprzecza by była inwestorem robót związanych z wykonaniem urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją. Poinformowała w odwołaniu, że inwestorem jest użytkownik salonu handlowego R. w budynku Domu Handlowego [...]. W aktach znajduje się zgłoszenie B S.A w Gdańsku zamiaru wykonania robót budowlanych w domu Handlowym [...] między innymi polegających na "zmianie oznakowania zewnętrznego - reklama na budynku" skierowane do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Projekt reklam posiada nazwę [...]. Zdjęcia fotograficzne świadczą, że na przedmiotowym budynku wykonano na powyższe zgłoszenie 4 reklamy o tej nazwie. Należy zgodzić się ze skarżącą, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego w pierwszej kolejności obowiązek wynikający z przepisów art. 51 można nałożyć na inwestora robót, a dopiero w następnej kolejności, gdy jest niemożliwe ustalenie inwestora robót, obowiązek taki nakłada się na właściciela obiektu lub zarządcę. W pozostałym zakresie organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji (oceną faktyczną i prawną) przedstawionym w zaskarżonej decyzji, w szczególności, co do tego, iż zamocowane stalowe uchwyty i linki spełniają funkcję nośnika reklamy, tworząc w całości urządzenie reklamowe. Wobec powyższego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu II instancji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, względnie w całości. Skarżąca domagała się również wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu, iż zainstalowanie na budynku Domu Handlowego [...] przy ul. [...] w S. siatek informacyjnych stanowi zainstalowanie "urządzeń reklamowych", w stosunku do których istnieje obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego; 2/ naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ II instancji pobieżnie potraktował zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi stwierdzono, że widniejące na elewacjach budynku od strony wschodniej i południowej siatki przedstawiające postaci kobiet z nadrukowanym logo marki sklepu [...] mającego salon handlowy wewnątrz domu Handlowego [...] pozbawione są treści zachęcających do kupna, czy innych koniecznych elementów występujących w reklamie i stanowią typową informację handlową. Fakt ten sprawia, że obowiązek zgody odpowiedniego organu administracji w świetle Prawa budowlanego nie powstał, ponieważ z zamieszczeniem na budynku takiej informacji ustawa nie wiąże żadnych obowiązków. Zdaniem skarżącej także mocowania w postaci tymczasowych plastikowych zaczepów, służą wyłącznie do zamocowania informacji handlowej i nie stanowią części urządzenia reklamowego. Skarżąca spółka na poparcie swojej argumentacji powołuje się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których omawiane są kwestie dotyczące pojęć "informacja handlowa" i "reklama". Uzasadniając zarzut drugi skargi, podniesiono, że niezależnie od braku obowiązku wynikającego z przepisów prawa, skarżąca uzyskała zgodę Prezydenta Miasta na zamieszczenie siatek informacyjnych, ponieważ Prezydent Miasta w piśmie z 1 października 2007 r. wyraził zgodę na zamontowanie na ścianie spornego budynku baneru prezentującego osobę kandydatki do Sejmu RP. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżąca podała min., że ewentualna decyzja wydana w wyniku prowadzonego postępowania wyrządziłaby skarżącemu znaczną szkodę w postaci naruszenia prawa własności, a brak możliwości prezentowania na budynku informacji handlowej mógłby doprowadzić do rozwiązania umowy skarżącej z użytkownikiem pomieszczeń, których informacja dotyczy, czego konsekwencją byłaby znaczna szkoda w majątku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że skarżąca spółka uważa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji za zasadne. Aprobuje także motywację tego rozstrzygnięcia polegającą na wskazaniu, że decyzja powinna być skierowana do inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego urządzenia budowlanego, a nie do właściciela budynku, na którym urządzenia te wykonano. Skarżąca spółka nie zgadza się natomiast z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji dotyczącymi przyjęcia, że znajdujące się na budynku urządzenia to urządzenia reklamowe, a nie tablice zawierające jedynie informacje handlową. Jeśli idzie o przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych to sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Kwestią do rozstrzygnięcia jest tylko ich interpretacja w kontekście ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Przyznać trzeba, że po części stanowisko strony skarżącej jest trafne gdyż pod tym kątem organy nie dokonały właściwych ustaleń, ich analizy i wreszcie oceny. Nie ma zdaniem sądu wątpliwości, że dwie kolorowe tablice przedstawiające postaci kobiece ubrane w "powiewne szaty" z umieszczonym tam logo firmy [...] (k 12 akt administracyjnych organu I instancji) - bez względu na to z jakiego materiału, tworzywa tablice zostały wykonane - nie są informacją handlową wskazującą jedynie, iż w budynku znajduje się sklep, stoisko czy siedziba firmy, lecz są reklamą produktów firmy handlującej odzieżą, bielizną itp. zachęcająca do nabywania towarów firmy. Te dwie tablice wraz z urządzeniami mocującymi stanowią niewątpliwie urządzenia reklamowe wykonanie których objęte jest obowiązkiem uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt6 prawa budowlanego. Natomiast jeśli chodzi o tablice, na których widnieje tylko logo firmy [...] to mogą to być tablice informacyjne wskazujące jedynie na to, że w budynku znajduje się sklep, stoisko czy siedziba firmy. Organy obu instancji nie przeprowadziły w tej mierze właściwego postępowania nie dokonały ustaleń faktycznych i ich nie oceniły, naruszając w tej mierze przepisy art. art. 78 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem sądu w/w naruszenie przepisów postępowania może zostać naprawione w ponownym postępowaniu przed organem I instancji bez potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie (uchylenie decyzji w jakiejkolwiek jej części) byłoby nieuzasadnione ani ze względu na konieczność właściwego wyjaśnienia sprawy, ani ze względu na ekonomikę postępowania. Nie ma niebezpieczeństwa, że organy administracji nie przeprowadzą poprawnie ponownego postępowania, gdyż będą musiały zastosować się do wskazań sądu w tej mierze, a wskazania te, zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są dla organu wiążące. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a., zebrać pełny materiał dowodowy i go rozpatrzyć (art. art. 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a.) po czym po dokonaniu rozstrzygnięcia i uzasadnić go faktycznie i prawnie wg wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organ musi dokonać ustaleń czy nośniki przedstawiające opisane wyżej kolorowe postaci kobiet są jednym zintegrowanym urządzeniem z tablicami znajdującymi się nad oraz pod nimi zawierającymi logo firmy [...] (zdjęcie – k. 12 akt administracyjnych organu I instancji). Takie ustalenia będą stanowiły podstawę do rozważań czy tablice z logo firmy (bez postaci kobiet) należy traktować jako tablice informacyjne wskazujące jedynie na to, że w budynku znajduje się sklep, stoisko czy siedziba firmy. Wreszcie organ musi przyjęte ustalenia skonfrontować z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 8.4 karty terenu) oraz wymogami ochrony konserwatorskiej na tym terenie (budynek jest położony w obszarze zabytkowym, zespole urbanistyczno-krajobrazowym miasta, wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], obecnie pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lutego 1979r.), w szczególności co do tablic wraz z urządzeniami mocującymi z samym logo firmy [...] (gdyby uznał je nie za urządzenia reklamowe lecz informację wskazującą jedynie, iż w budynku znajduje się sklep, stoisko czy siedziba firmy) w celu ustalenia czy takie tablice ze względu na miejsce ekspozycji i rozmiary mogły być zainstalowane. W toku postępowania organ powinien ustosunkowywać się do wszystkich wniosków stron, zawiadamiać im czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w uzasadnienie sporządzić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi to należy stwierdzić, że umieszczenie na przedmiotowym budynku innego nośnika o treści wyborczej za wiedzą i zgodą Prezydenta Miasta wymyka się spod kontroli sądu w niniejszej sprawie i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. €. Ńr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.