II SA/Gd 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego do udzielonego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę oddala skargę. A. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2015 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz akt sprawy, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadzi postępowanie naprawcze, w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), w związku istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego do udzielonego K. K. pozwolenia na budowę – decyzji z dnia 12 marca 2007 r. Według tej decyzji roboty budowlane obejmowały rozbudowę i nadbudowę salonu samochodowego B. położonego w G., na działce nr [...]. W toku postępowania wezwano inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działki nr [...] w G. K. K. po wezwaniu wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem do Sądu Rejonowego pozwu o przyznanie prawa do terenu zajętego na działce nr [...] przy realizacji projektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 marca 2007 r. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r., podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne na wniosek K. K. w sprawie samowolnego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją z dnia 12 marca 2007 r. projektu budowlanego. Stwierdził organ, że rozstrzygnięcie przez sąd może mieć wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne. Zobowiązał również inwestora do przedłożenia bezzwłocznie wydanego przez sąd postanowienia. W zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu uczestnik postępowania spółka A. podnosi fakt naruszenia poprzez zabudowę działki nr [...] własności jej nieruchomości gruntowej - działki nr [...]. Oświadcza, że nie wyraża zgody na zbycie części działki nr [...]. Domaga się uwzględnienia zażalenia i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. nakazującą K. K. przedłożenie do dnia 30 listopada 2014 r. projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ocenił, w ślad za organem pierwszej instancji, że zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w tym przepisie, jest zakończenie postępowania sądowego, w wyniku którego inwestor będzie lub nie będzie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością – częścią działki nr [...] na cele budowlane. Zwrócił natomiast uwagę, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, że przepisy art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowią podstawy do żądania od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał też organ, że niedysponowanie przez inwestora tą nieruchomością, tj. nieposiadanie aktu własności lub dzierżawy, pociąga za sobą konsekwencje w postaci decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu znajdującego się na terenie nienależącym do inwestora. W tym przypadku odmowa zawieszenia postępowania pozbawiłaby inwestora prawa do zalegalizowania istniejącej inwestycji. Organ pierwszej instancji może podjąć rozstrzygnięcie, ale spowoduje ono nieodwracalne dla inwestora szkody materialne, które nie miałyby miejsca w przypadku pozytywnego orzeczenia sądowego. Odnosząc się do argumentów zażalenia wskazał organ odwoławczy, że zawieszenie nie powoduje zmiany decyzji organu drugiej instancji, lecz jedynie zatrzymanie biegu postępowania. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2015 r. skarżąca spółka wnosi o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według skarżącej rozpatrzenie sprawy administracyjnej samowoli budowlanej nie zależy od rozstrzygnięcia powództwa cywilnego wniesionego przez inwestora. Na dzień dzisiejszy ustalone są wszystkie istotne z punktu widzenia postępowania administracyjnego przesłanki wymagane dla podjęcia decyzji w sprawie samowolnego odstąpienia przez K. K. od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Pozew "o wykup gruntu" nie zmierza do wyjaśnienia jakichś istotnych z punktu widzenia postępowania administracyjnego przesłanek, gdyż są one jasne, ma natomiast zapobiec wydaniu nakazu rozbiórki. Teoretyczne nabycie w przyszłości przez inwestora prawa do nieruchomości skarżącego nie może być podstawą do zawieszenia postępowania. Skarżąca spółka powołuje się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie taka kwestia, która stanowi materialną przeszkodę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i powiązana jest z tą sprawą bezpośrednim związkiem przyczynowo – skutkowym. W razie wątpliwości pojęcie zagadnienia wstępnego rozumiane powinno być zawężająco. W konkluzji skargi zarzuca się organowi błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślając, że hipotetyczna możliwość uzyskania przez stronę w przyszłości na podstawie rozstrzygnięcia sądu lub innego organu uprawnienia, którego strona ta aktualnie nie posiada, nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności obejmuje badanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie według wskazanych kryteriów sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2015 r., zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z ustaleń organu i niespornych okoliczności sprawy kontrolowane postanowienie wydane zostało w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, zatwierdzonym projektem budowlanym (bądź z istotnymi odstępstwami, jak w niniejszej sprawie) oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Kwestia wykonania robót budowlanych przez uczestnika postępowania K. K., polegających na rozbudowie i nadbudowie salonu samochodowego B. na działce nr [...] w G. w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego nie budzi wątpliwości sądu ani zastrzeżeń stron niniejszego postępowania. Istotną kwestią co do skutków prawnych jest ustalona przez organy i niewątpliwa okoliczność przekroczenia granic nieruchomości inwestowanej, wskutek czego doszło do zabudowy części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność spółki A. (działka nr [...]). W toku postępowania naprawczego pozostawało też bezsporne, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane w części stanowiącej własność skarżącej spółki. W związku z tym wystąpił inwestor z powództwem do sądu cywilnego oraz z wnioskiem do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że w ramach postępowania naprawczego nie ma podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadaniu nieruchomości na cele budowlane. Ostatecznie tę kwestię rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zauważono uchybienie organu pierwszej instancji akcentującego obowiązek inwestora do złożenia przedmiotowego oświadczenia, niemający miejsca w niniejszym postępowaniu naprawczym. Jednakże, jak następnie jednoznacznie przesądziło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeciwnie, podkreśla się zarówno brak podstaw prawnych jak i niedopuszczalność takiej interpretacji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, dostępne w bazie CBOSA j.w.). Również sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że o ile w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to jednak organ prowadzący takie postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie. W konsekwencji przedstawionych rozważań trzeba zatem przyjąć, że w ramach ustaleń dotyczących kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się również zbadanie, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego prawo takie będzie wynikało. Przy czym pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane i należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Obowiązek działania organu, nakierowany na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z istoty postępowania naprawczego, tj. dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Inwestor który wykonał określone roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może bowiem jednak dojść do porozumienia z właścicielem nieruchomości zajętej, może również poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez stosowne roszczenie cywilnoprawne, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Konieczność rozstrzygnięcia tego typu zagadnień w ramach postępowania administracyjnego przewiduje właśnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na gruncie niniejszej sprawy sytuacja inwestora, który wniósł powództwo cywilne oznacza, że jeżeli uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie możliwe, to będzie również możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zaś inwestor nie uzyska tego prawa, to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania wykonania robót rozbiórkowych, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W sposób oczywisty zatem treść rozstrzygnięcia organu administracji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu cywilnego. Takie stanowisko, według którego spór o tytuł prawny do nieruchomości uzasadnia powstanie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika zarówno ze wspomnianej już uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, jak i z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11 (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 790/13, dostępny w CBOSA). W wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2183/11 podkreśla się, przywołując zdanie odrębne do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11 (dostępny w CBOSA), że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa administracyjnego a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to, że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych Prawem budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć o nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim też ujęciu wymaga ono wyważenia interesów inwestora oraz podmiotu kwestionującego jego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie sądu organ nadzoru budowlanego drugiej instancji trafnie ocenił sytuację w niniejszej sprawie akceptując zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przed sądem cywilnym powództwa inwestora, którego celem jest uzyskanie prawa do dysponowania na cele budowlane częścią działki nr [...], a więc z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie, jak to już sąd zaznaczył, treść decyzji kończącej postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, wskutek istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest uzależniona od rozstrzygnięcia kwestii o charakterze cywilnoprawnym, warunkującej uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozostaje przy tym bezsporne, co potwierdzili pełnomocnicy stron na rozprawie w dniu 7 października 2015 r., że sprawa z powództwa K. K. zawisła przed Sądem Rejonowym, a strony wdały się w spór. Organ drugiej instancji zasadnie zwrócił uwagę na konsekwencje braku uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkujące nakazem rozbiórki części obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości skarżącej i wynikającą z tego znaczną szkodą. Jednocześnie należy zauważyć, co wynika z akt sprawy, że zajęcie działki nr [...] nie jest znaczne, wynikało z niewłaściwego obmiaru, a wreszcie inwestor gotów był do polubownego załatwienia sporu. Tym samym sąd uznał, że organy należycie rozważyły interesy inwestora i właściciela działki nr [...] trafnie przyjmując, że w przedmiotowym przypadku rozstrzygnięcie zawisłej sprawy cywilnej stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym zarzuty skargi należy ocenić jako nietrafne. Przywołane w skardze orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którym sąd nie polemizuje, nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy, której przedmiotem jest postępowanie naprawcze, a jego istotą uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane umożliwiające legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.