II SA/Gd 790/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013 r. orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w gabinetach zlokalizowanych w parterze budynku przy ulicy D. w G., polegających na przebudowie witryny w ścianie frontowej i budowie ścianek działowych wewnętrznych. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu 9 marca 2010 r. A. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych obejmujących zamurowanie drzwi wejściowych z klatki schodowej i wykonanie wejścia bezpośrednio z zewnątrz na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. D. Do zgłoszenia załączono projekt technologiczny gabinetów stomatologicznych (ZOZ) wraz z uchwałą wspólnoty mieszkaniowej z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac remontowych w lokalu użytkowym, jako oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. W wyniku postępowania wszczętego na wniosek T. J. i K. J., członków Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt.3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) wstrzymał roboty budowlane prowadzone na podstawie zgłoszenia przez inwestora – A. w lokalu użytkowym (gabinety stomatologiczne) w parterze budynku przy ulicy D. w G., nakazując jednocześnie zabezpieczenie witryny przed penetracją wód opadowych oraz przedłożenie, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 września 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 844/10 oddalił skargi T. J. i K. J. na postanowienie z dnia 21 września 2010 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 października 2010 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 14 października 2010 r.) orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu użytkowym (gabinety stomatologiczne) w parterze budynku przy ulicy D. w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 lipca 2010 r. przeprowadzono oględziny w lokalu użytkowym (gabinety stomatologiczne) w parterze budynku przy ul. D. w G. Stwierdzono wykonywanie robót budowlanych obejmujących przebudowę witryny w ścianie zewnętrznej na nowe wejście o lokalu oraz budowę ścianek działowych wewnętrznych, w obrębie lokalu wydzielono pomieszczenie porządkowe i pomieszczenie socjalne, wykonano ścianki działowe wydzielające pomieszczenia porządkowe i pomieszczenia socjalne. Organ pierwszej instancji ustalił, że w świetle przepisów Prawa budowlanego jedynie przebudowa wnętrza lokalu obejmująca wykonanie niekonstrukcyjnych ścianek działowych nie wymagała pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe roboty remontowe oraz zamurowanie drzwi wejściowych z klatki schodowej wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz przedłożonej oceny technicznej wykonanych robót nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych związanych z przebudową lokalu użytkowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 października 2010 r. uchylił wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszej instancji, że wykonanie nowego wejścia do budynku stanowi jego przebudowę i wymaga pozwolenia na budowę. Stwierdził też, że doszło do rażącego naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z oceną techniczną wykonanych robót, tym bardziej, że skarżący nie uczestniczyli w ustaleniach faktycznych. Skargę T. J. na wskazaną decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 930/10. Sąd uznał prawidłowość ustalenia przez organ drugiej instancji, że postępowanie przed organem pierwszej instancji w sposób rażący naruszyło przepis art. 10 ustawy – Kodeks Postępowania administracyjnego. Za niesporne uznał sąd, że organ pierwszej instancji wydając decyzję orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powołał się na dowód z oględzin, w których nie uczestniczył skarżący oraz ogólnikowo na ocenę techniczną, nieznaną stronom postępowania. Nie zawiadomił również stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika z akt decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę istniejącego gabinetu stomatologicznego w budynku przy ul. D. W związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy samowoli budowlanej, pismami z dnia 14 czerwca 2013 r., T. J. i K. J. wypowiedzieli się w kwestii zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazując na jego niezupełność, oraz że zachowanie wykonanych prac budowlanych nie jest możliwe. W szczególności konieczne jest nakazanie inwestorowi natychmiastowego demontażu urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych na ścianie zewnętrznej budynku przy ul. D. w G., jak również usunięcia aparatury z piwnic budynku, zainstalowanych bez tytułu prawnego i zgody Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie wiążącej uchwały. W związku z treścią prawomocnych z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 maja 2011 r. w sprawach sygn. akt II SA/Gd 930/10 oraz II SA/Gd 844/10, na podstawie art. 84 k.p.a., art. 85 k.p.a. uczestnicy postępowania wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowodów z: - oględzin lokalu położonego na parterze budynku przy ul. D. w G. (gabinety stomatologiczne), piwnic wyżej wymienionego budynku oraz jego ścian zewnętrznych od strony ul. D. oraz od podwórza, w celu ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych na nieruchomości, w tym montażu aparatury, urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych w piwnicy i na ścianach zewnętrznych budynku, a także oceny ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i normami technicznymi, - opinii biegłego (względnie zespołu biegłych) z zakresu budownictwa w celu dokonania przez niezależnych specjalistów ustalenia zakresu wszystkich robót budowlanych i oceny technicznej prac wykonanych na parterze budynku przy ul. D. w G. (gabinety stomatologiczne), w piwnicach wyżej wymienionego budynku i na ścianach zewnętrznych budynku, w szczególności w celu rzetelnego zbadania wpływu wybicia otworu drzwiowego od strony ul. D. na konstrukcję rośną budynku, oraz zgodności robót budowlanych wykonanych w piwnicy, instalacji aparatury, urządzeń technicznych w piwnicy oraz montażu urządzeń klimatyzacyjnych i wyrzutni wentylacyjnej na ścianie zewnętrznej od strony podwórza, z przepisami prawa budowlanego oraz z normami technicznymi, - obciążenie kosztami sporządzenia opinii inwestora. Na podstawie art. 86 k.p.a. wnieśli też o przesłuchanie stron postępowania w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących zakresu robót budowlanych wykonanych na parterze budynku przy ul. D. w G., w szczególności na okoliczność negatywnego oddziaływania (m.in. hałas) urządzeń wentylacyjnych, umieszczonych na ścianie zewnętrznej budynku od strony podwórza, na inne lokale znajdujące się w budynku przy ul. D. Wskazali ponadto, że strony mają prawo do uczestniczenia w oględzinach lokalu i organ związany wyrokiem sądu powinien wyznaczyć nowy termin oględzin. Dodatkowo podali, że organ nadzoru budowlanego związany jest oceną WSA w Gdańsku, że otwór drzwiowy został wykonany bez pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, co powinno wiązać się z podjęciem przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich środków prawnych względem inwestora. W aktach sprawy znajduje się dokonane przez A. zgłoszenie z dnia 9 marca 2010 r. budowy i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę do Urzędu Miejskiego Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków, obejmujące m.in. "zamurowanie drzwi wejściowych z klatki schodowej i wykonanie wejścia bezpośrednio z zewnątrz". Jest ono bezskuteczne, bowiem świetle wyroku WSA w Gdańsku wybicie otworu w ścianie zewnętrznej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zakwestionowali w całości znajdującą się w aktach sprawy opinię techniczną oraz uznali za bezskuteczną (z uwagi na brak podpisów wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej) uchwałę z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie robót budowlanych, która zresztą, jak wskazali, dotyczyła jedynie części przeprowadzonych robót. Dodali, że zbadana powinna być kwestia praw inwestora do dysponowania lokalem oraz wnieśli o rozpatrzenie wszystkich wniosków dowodowych w formie odrębnych postanowień. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), dotyczących: przebudowy witryny w ścianie frontowej, budowy ścianek działowych wewnętrznych w gabinetach zlokalizowanych w parterze budynku przy ulicy D. w G. Organ wskazał, że mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 października 2010 r. - obowiązany był do usunięcia wad postępowania. Dotyczyły one niepoinformowania stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w tym z oceną techniczną wykonanych robót przed wydaniem decyzji administracyjnej. Kolejna uwaga dotyczyła doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom postępowania wobec ustanowienia pełnomocnika przez K. J., którym jest jego brat T. J. W rezultacie, w ocenie organu drugiej instancji, wymagane było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do wniosków dowodowych stron organ stwierdził, że niniejsza sprawa dotyczy robót budowlanych wskazanych w sentencji decyzji. Oznacza to, że wszelkie uwagi dotyczące nakazania demontażu urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych zamontowanych na ścianie zewnętrznej budynku oraz usunięcia aparatury z piwnic budynku nie mają związku z niniejszym postępowaniem. Zatem dalsze wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: oględzin w zakresie niestanowiącym przedmiotu prowadzonego postępowania, a także sporządzania opinii biegłych z zakresu budownictwa w tych kwestiach jest niezasadne. Ewentualne kolejne oględziny, w związku z przeprowadzonym w późniejszym okresie szerokim zakresem robót przez A. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 czerwca 2011 r., nie może mieć miejsca, wobec zdefiniowanego jednoznacznie zakresu prowadzonego postępowania odnoszącego się do samowolnych robót wykonanych przez inwestora przed uzyskaniem decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej z dnia 15 czerwca 2011 r. Natomiast kwestia oceny prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego lecz należy do organu wydającego tę decyzję oraz wojewody jako organu odwoławczego. Z kolei kwestionowanie przez osobę bez odpowiedniego przygotowania zawodowego, znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej z powodu jej opracowania na zlecenie inwestora jest bezpodstawne gdyż tryb jej opracowania i dostarczenia wynika bezpośrednio z procedury określonej w art. 50 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że ocena techniczna ma zastosowanie wyłącznie w zakresie kwestii technicznych, a nie w zakresie relacji między inwestorem a wspólnotą mieszkaniową. Organ stwierdził ponadto, że prawidłowość trybu orzekania w niniejszej sprawie została potwierdzona przez organ drugiej instancji jak i przez sąd. Dodał, że w toku postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie można żądać dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji T. J. i K. J. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie prawa skutkujące podstawą wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zarzucili: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) poprzez sprzeczność z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania określonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 930/10, - art. 35 § 3 i art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na naruszeniu przez organ I instancji terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, - art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ I instancji zawiadomienia wszystkich stron postępowania administracyjnego o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej w dniu 13 lipca 2010 r., - art. 84 k.p.a. i art. 85 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wniosku z 14 czerwca 2013 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie przez organ I instancji dowodów z oględzin lokalu i opinii biegłego (względnie zespołu biegłych), - art. 86 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. o przesłuchanie stron postępowania, - art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wniosku zawartego w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. o ponowne wyznaczenie stronom, przed wydaniem decyzji (po rozpatrzeniu wszystkich wniosków dowodowych), terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w zakresie materiałów dowodowych sprawy, a także bezzasadne przyjęcie za udowodnione okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu decyzji, mimo że strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do całości materiałów dowodowych, - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, - art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodów, - art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 124 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym orzeczeniu o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący się, wnieśli, w przypadku gdyby organ drugiej instancji nie wydał orzeczenia kasacyjnego o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. dowodów wymienionych w piśmie z 14 czerwca 2013 r. oraz powtórzyli zawarte w tym piśmie stanowisko. Dodali, że Prezydent Miasta pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. zawiadomił strony, iż wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczna Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2011 r. dotyczącą pozwolenia na przebudowę istniejącego gabinetu stomatologicznego przy ul. D. w G. W decyzji z dnia 23 września 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w gabinetach zlokalizowanych w parterze budynku przy ulicy D. w G., polegających na przebudowie witryny w ścianie frontowej i budowie ścianek działowych wewnętrznych. Organ ustalił, że wyjaśnienie w sprawie zebranego materiału dowodowego złożył również Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. Według wspólnoty prowadzenie postępowania przez organ architektoniczno - budowlany zakończonego decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę w trakcie prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego było niewłaściwe. Podkreślono też, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie posiadał zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w formie uchwały do przedmiotowego lokalu użytkowego. Stwierdzono, że umowa najmu została rozwiązana w 2009 r., a nowej umowy nie zawarto. Ponadto przebudowa objęta decyzją o pozwoleniu na budowę narusza zakres stanowiący powierzchnię lokalu użytkowego, ponieważ wchodzi w zakres powierzchni piwnicy nieprzynależnej do tego lokalu i w zakres elewacji, na co niezbędna była zgoda wspólnoty. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że wykonany zakres robót, w okresie późniejszym, w pomieszczeniu piwnicznym i na ścianie budynku, który nie był objęty tym postępowaniem może być przedmiotem odrębnego postępowania. Tym bardziej, że inwestorzy uzyskali decyzję z dnia 15 czerwca 2011 r., zezwalającą na przebudowę istniejącego gabinetu stomatologicznego obejmującą pomieszczenie piwniczne. Wobec powyższego żądanie stron o przeprowadzenie oględzin w pomieszczeniu piwnicznym i zarzut naruszenia w związku z tym przepisów art.10 k.p.a. jest niezasadny. Natomiast wobec informacji Zarządu Wspólnoty zawartej w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 15 czerwca 2011 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w zakresie wykonanych robót związanych z przebudową witryny, będących przedmiotem tego postępowania, inwestor dostarczył żądaną postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010 r. ocenę techniczną. Z orzeczenia technicznego opracowanego przez rzeczoznawcę F. G. wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. J. powtórzył zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu. Podkreślił, że organ pierwszej instancji pominął wszystkie wnioski wskazane w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. Przywołując wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 569/07, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 504/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2052/07 oraz z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1426/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 344/07 i nawiązując do przeprowadzenia oględzin z dnia 13 lipca 2010 r., stwierdził, że pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu jest wadą stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania. Zarzucił organowi pierwszej instancji przewlekłość postępowania oraz wskazał, że również przed organem odwoławczym wnosił o przeprowadzenie dowodów, a wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Organy nie zastosowały się też do wytycznych wskazanych w decyzji z dnia 28 października 2010 r., o których mowa również w wyroku WSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 930/10. Wskazał, że decyzja z dnia 15 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na przebudowę gabinetu stomatologicznego została wydana z istotnym naruszeniem praw stron – członków Wspólnoty Mieszkaniowej – do udziału w postępowaniu oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Powtórzył przy tym, że Prezydent Miasta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na przebudowę oraz, że inwestor nie miał prawa do dysponowania lokalem na cele budowlane. Przywołując argumentację wniosku o przeprowadzenie dowodów oraz odwołania wskazał, że kwestionuje wydaną w niniejszej sprawie opinię techniczną i ważność uchwały z dnia 24 lutego 2010 r., która dotyczyła jedynie ścianek działowych, a nie ingerencji w ściany nośne i strukturę piwnic, w których inwestor zamontował szereg urządzeń. Nie było również zgody na wyprowadzenie na zewnątrz budynku urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych. Wbrew dokumentom zgromadzonym w aktach sprawy urządzenia klimatyzacyjne i wentylacyjne nie znajdowały się na ścianie zewnętrznej budynku przed wykonaniem robót budowlanych. Skarżący przywołał treść uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. II SA/Gd 844/10 przypominając, że w uchwale z dnia 24 lutego 2010 r. członkowie wspólnoty wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych uzależnili od przedstawienia do akceptacji dokumentacji projektowej oraz od podpisania umowy z zarządcą na prowadzenie prac na budynku. W aktach administracyjnych brak dowodu, aby warunki te zostały spełnione i aby stosowna uchwała w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac zgodnych z dokumentacją została wyrażona. Skarżący dodał, że decyzje organów obu instancji nie zostały prawidłowo uzasadnione, a organy te nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł też inwestor – A. stwierdzając, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 153 i 170 p.p.s.a. Skarżący w opinii inwestora nie wykazał na czym miałaby polegać sprzeczność ustaleń decyzji z treścią uzasadnień do wyroków wydanych w sprawach o sygnaturach II SA/Gd 930/10 i II SA 844/10. Inwestor wskazał również, że tymi wyrokami sąd oddalił skargi oparte na zarzutach tożsamych ze złożonymi w niniejszej sprawie. Co więcej, sąd wskazał, że celem obecnego postępowania miało być zalegalizowanie przedmiotowej budowy. Ponadto większość zarzutów podniesionych w skardze dotyczy robót innych, niż objęte tym postępowaniem, a wykonanych w piwnicy budynku i na jego elewacji. W ocenie inwestora wszystkie zarzuty oraz wnioski dowodowe składane w sprawie przez skarżącego motywowane są chęcią zatrzymania inwestycji oraz faktem, że ustalenia organów były nie po myśli skarżącego. Inwestor wskazał przy tym, że przedłożył na żądanie organu opinię techniczną uprawnionego rzeczoznawcy, potwierdzającą prawidłowość wykonanych prac. Nie ma żadnych podstaw do ponownego badania kwestii objętych tą opinią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest natomiast związany prawomocnymi wyrokami, które już zapadły w tej sprawie: z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 844/10 oraz z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt. II SA/Gd 930/10, wprawdzie oddalającymi skargi T. J., niemniej sąd jak wynika z uzasadnień tych wyroków, dokonał wiążącej oceny prawnej kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 sierpnia 2013 r., o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem tej sprawy była przebudowa polegająca na przebudowie witryny w ścianie frontowej i budowie ścianek działowych wewnętrznych w gabinetach zlokalizowanych w parterze budynku przy ulicy D. w G., a więc zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania dokonanym przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji pismem z dnia 14 lipca 2010 r., jak prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji. Kontrolowana decyzja organu odwoławczego wydana została w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem tego postępowania jest bowiem zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482). Orzekając o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych lub innych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu na parterze budynku przy ul. D. w G. do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, opierając się na ocenie technicznej wykonanych robót, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Jednocześnie mając na uwadze zakres robót wskazywanych przez skarżącego już w toku postępowania pierwszej instancji, organy oceniły, że roboty budowlane wykonane w piwnicy tego budynku i montaż urządzeń na elewacji wykraczają poza zakres sprawy, co nie stoi na przeszkodzie wszczęciu odrębnego postępowania naprawczego. Z taką oceną należało się zgodzić. Niewątpliwie w toku postępowania naprawczego wszczętego w 2010 r., obejmującego wykonanie opisanych robót budowlanych polegających na przebudowie (tzw. przebudowa witryna wraz z budową ścianek działowych) i wymagających pozwolenia na budowę, inwestor uzyskał w dniu 16 czerwca 2011 r. decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę polegającą na "przebudowie istniejącego gabinetu stomatologicznego". Skutkiem tej ostatecznej decyzji wykonał szereg dalszych robót budowlanych, które jednak nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Stąd wszystkie zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszym postępowaniu dotyczącym opisanej samowoli budowlanej nie mogą być zaakceptowane jako trafne. Niezależnie jednak od przedmiotu niniejszego postępowania naprawczego uszła uwadze organów nadzoru budowlanego kwestia poruszona już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 844/10, dotyczącej wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego wyroku sąd zaznaczył, że w ramach postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwrócił jednak uwagę na to, że w sprawie niniejszej inwestor zgłaszając roboty budowlane prawa takiego nie posiadał. Okoliczność ta, pozostając bez wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie została przez sąd opisana w wyroku oddalającym skargę na decyzję kasacyjną z dnia 28 października 2010 r., gdyż przedmiotem weryfikacji w tej z kolei sprawie były przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, a więc prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a nie meritum sprawy. Nie oznacza to jednak, że ustalenia te nie były dla niniejszej sprawy istotne, oraz że należało je pominąć. Tym bardziej, że kwestia braku uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była zaznaczana w pismach składanych przez skarżącego oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w toku ponowionego wskutek prawomocnej decyzji kasacyjnej postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzut ten skwitował stwierdzeniem, że inwestor w toku postępowania naprawczego nie ma obowiązku złożenia oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z czym sąd się zgadza, niemniej jednak problem uprawnienia i kwestia jego badania jest czymś innym niż obowiązek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stoi bowiem na stanowisku, że o ile w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to organ prowadzący takie postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane. Znajduje to wyraz np. w treści art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy budowlanego, który mówi, że pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Ustawodawca ułatwił przy tym inwestorowi wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidując złożenie w tym zakresie oświadczenia, według urzędowego wzoru pod rygorem odpowiedzialności karnej. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wysnuć wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego i bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Takie rozumienie wskazanego powyżej przepisu prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawca samowoli budowlanej znajduje się w sytuacji korzystniejszej od osoby składającej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę lub zgłaszające z zamiar wykonania robot, gdzie jak już wskazano, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest fundamentalnym warunkiem legalności inwestycji. Nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nadzoru nie może natomiast niewątpliwie w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane żądać od inwestora złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, gdyż w tym postępowaniu nie jest do tego uprawniony (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien był zatem wyjaśnić, czy inwestor w dalszym ciągu nie posiada prawa do dysponowania objętym niniejszym postępowaniem lokalem w budynku przy ul. D. na cele budowlane, tak jak to ocenił sąd w sprawie sygn. akt II SA/Gd 844/10. Należy podkreślić, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. D., w odpowiedzi zresztą na zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 10 k.p.a., informował, że lokal którego dotyczy postępowanie stanowi własność wspólnoty. Co więcej, lokal ten był wynajmowany osobie fizycznej. W 2009 r. wspólnota podjęła uchwałę o wypowiedzeniu umowy najmu w zakresie wysokości czynszu oraz wyraziła zgodę na podnajem lokalu, po uprzednim uzyskaniu zgody w formie uchwały. Nowa umowa najmu nie została przez tę osobę podpisana, a istniejącą umowę najmu wspólnota wypowiedziała w związku z zaległościami w zapłacie czynszu na koniec 2012 r. Zarząd Wspólnoty wyraził przy tym sprzeciw wobec akceptowania robót budowlanych podejmowanych bez zgody właściciela lokalu. Na okoliczności przemawiające za brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwracał też uwagę skarżący. Powtórzyć należy również wątpliwości wskazane w wyroku sądu z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 844/10. Z akt administracyjnych sprawy w dalszym ciągu bowiem nie wynika, czy kiedykolwiek zostały przez inwestora spełnione wymogi wskazane w uchwale z dnia 24 lutego 2010 r., a dotyczące przedstawienia do akceptacji dokumentacji projektowej oraz podpisania z zarządcą umowy na prowadzenie prac na budynku. Wątpliwym jest wobec tego również, aby została podjęta uchwała w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac zgodnych z dokumentacją, wzmiankowana w uchwale z 24 lutego 2010 r., kwestia ta jednak wymaga zbadania przez organ administracji, w ramach ustaleń dotyczących posiadania przez A. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ ustali zatem, czy inwestor prawem takim dysponuje. W ramach ustaleń dotyczących kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się również zbadanie, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego prawo takie będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej wynika z istoty postępowania naprawczego, tj. dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Inwestor który wykonał określone roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może przecież dojść do porozumienia z właścicielem lokalu, może również poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Konieczność rozstrzygnięcia tego typu zagadnień w ramach postępowania administracyjnego przewiduje nadto art. 97 § 1 pkt 4 art. 100 § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest możliwe, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania inwestorowi wykonania robót rozbiórkowych (takie też stanowisko wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego we wspomnianej już uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10). Z przedstawionych względów sąd uznał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 września 2013 r. została wydana z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy ponownie wskazać, że postępowanie organów administracji prowadzone było w zakresie przebudowy witryny w ścianie frontowej i budowy wewnętrznych ścianek działowych. Ocenie sądu w niniejszym postępowaniu nie podlegają roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta z 15 czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu przebudowy gabinetu stomatologicznego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ani zgodność z prawem tej decyzji, gdyż wykraczałoby to poza zakres kontrolowanej sprawy. Zaaprobować należy przy tym stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że przekroczenie zakresu robót objętego decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania naprawczego. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają również okoliczności będące podstawą wszczęcia przez Prezydenta Miasta postępowania dotyczącego wznowienia w sprawie zakończonej decyzją z 15 czerwca 2011 r. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 września 2013 r. nie narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezgodność z treścią wyroku wydanego w niniejszej sprawie pod sygnaturą II SA/Gd 930/10. Wyrok ten bowiem nie zawierał wskazań co do dalszego postępowania, dotyczył oddalenia skargi na decyzję kasacyjną i w tym tylko zakresie weryfikował legalność działań organu odwoławczego. Niewątpliwie natomiast naruszeniem prawa stron do udziału w postępowaniu było przeprowadzenie oględzin przedmiotowego lokalu bez ich udziału. Fakt ten wpisywał się w szersze uchybienie dotyczące pozbawienia stron udziału w postępowaniu, które było, jak słusznie wskazał skarżący, powodem wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej z dnia 28 października 2010 r. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego, że oględziny nieruchomości w niniejszym postępowaniu powinny być powtórzone. Wskazać bowiem należy, że fakt wykonania robót budowlanych objętych tym postępowaniem pozostaje poza sporem. Z wynikiem oględzin strony mogły się zapoznać przed wydaniem decyzji z 13 sierpnia 2013 r., a m.in. skarżący skorzystał z uprawnienia do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego. Z tego względu w ocenie sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa do udziału stron w postępowaniu w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakres niniejszego postępowania nie można też zarzucić organom naruszenia prawa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, których domagał się skarżący oraz uczestnik postępowania K. J. w toku postępowania administracyjnego. Dowody te nie dotyczą bowiem robót w zakresie niniejszej sprawy, a kwestię tę prawidłowo ocenił i uzasadnił organ odwoławczy. Dodać należy, że jak słusznie też twierdzi organ, nie ma podstaw do kwestionowania opinii technicznej z 13 sierpnia 2010 r. Niemniej nawet, jeśli są podstawy do stwierdzenia, że będące przedmiotem sprawy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi, to jednak, co zostało już szerzej wyjaśnione, nie może to być jedyną przesłanką ich legalizacji prowadzonej w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w ramach skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym skarżący nie może kwestionować legalności uchwały wspólnoty mieszkaniowej. W takiej sytuacji - kwestionowania uchwały wspólnoty - właściciel lokalu i członek wspólnoty może wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego (por. art. 25 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Sąd w świetle przedstawionych rozważań stwierdza, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wskutek czego naruszono przepis prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem rozstrzygnięcie o braku podstaw do nałożenia obowiązków było przedwczesne, niepoparte dostatecznie wszechstronnymi wyjaśnieniami kwestii istotnych dla legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej w opisanym trybie. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę T. J. za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 500 zł, obejmującą uiszczony w sprawie wpis sądowy. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyjaśni kwestię dysponowania przez inwestora prawem do objętego samowolą budowlaną lokalu przy ul. D. w G.