II SA/Gd 233/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. A. ("dalej jako Instytut") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako "Komendant Wojewódzki") z dnia 20 stycznia 2020 r., którą uchylono pkt 4 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako "Komendant Miejski") z dnia 25 października 2019 r., w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego w tym punkcie i ustalono nowy termin, a w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2019 r. przez Komendanta Miejskiego, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.), dalej jako u.p.s.p., organ wydał w dniu 25 października 2019 r. decyzję administracyjną, którą nakazał Instytutowi wykonanie obowiązków określonych szczegółowo w czterech punktach, w tym określony w punkcie 3 obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do budynku biurowo-usługowego [..] w G. pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu p.p.o.ż. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że istniejący układ drogowy nie spełnia wymogów dla dróg pożarowych z uwagi na występującą trakcję trolejbusową na ul. [..]. Ponadto, pomiędzy drogą na ul. A., a ścianą budynku występują stałe elementy zagospodarowania terenu, tj. drzewa i latarnia o wysokości przekraczającej 3 m uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Na doprowadzenie drogi pożarowej organ wyznaczył termin do dnia 30 czerwca 2020 r. W odwołaniu od tej decyzji Instytut zakwestionował obowiązek orzeczony w punkcie 3 podnosząc, że w tym zakresie decyzja skierowana została do niewłaściwego adresata, który nie dysponuje środkami i kompetencjami umożliwiającymi jej wykonanie, nałożonego powyższą decyzją obowiązku. W odwołaniu wskazano także szereg innych uchybień, których dopuścił się organ wydając przedmiotową decyzję. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego w punkcie 4 i ustalił nowy termin jej realizacji do dnia 28 lutego 2020 r. natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zdaniem organu odwoławczego obowiązek zapewnienia drogi pożarowej, dzięki której zapewnione zostaną właściwe warunki do prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej o każdej porze roku dla budynku biurowo-usługowego [..] przy ul. [..] w G. nie budzi wątpliwości i jest w pełni zasadny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżący Instytut Komendant wskazał, że właśnie Instytut, jako właściciel budynku, a nie terenów których dotyczy przedmiotowy obowiązek, jest właściwy do realizacji nałożonego obowiązku. Ponadto zdaniem organu mając na względzie określony termin obowiązku określony w punkcie 4 decyzji dokonano jego zmiany. W skardze Instytut zarzucił organowi wojewódzkiemu rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt. 4) i 5) k.p.a poprzez uchylenie decyzji jedynie w zakresie nałożonego na stronę terminu realizacji obowiązku oraz utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego została skierowana do niewłaściwego podmiotu oraz była niewykonalna już w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały, co doprowadziło do nałożenia na stronę skarżącą obowiązków, których wykonanie jest prawnie niemożliwe oraz skierowanie decyzji do strony, która nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduję się układ drogowy niespełniający, w ocenie organu, wymogów stawianych drogom pożarowym, nie jest jej zarządcą, użytkownikiem ani nieruchomość ta nie pozostaje w jej faktycznym władaniu, a więc nie jest i nie może być stroną postępowania w tym zakresie ani adresatem nałożonego obowiązku; 2. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 85 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji jedynie w zakresie nałożonego na stronę terminu realizacji obowiązku oraz utrzymanie jej w mocy nałożonego na stronę terminu realizacji obowiązku oraz utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego została wydana przy braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, tj. w szczególności w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym oględzin budynku i nieruchomości sąsiednich stanowiących ul. [..] i ul. A., w zakresie ustalenia czy infrastruktury tychże ulic rzeczywiście uniemożliwiają przeprowadzenie akcji ratowniczo-gaśniczej, w szczególności dotarcie do budynku będącego własnością skarżącego za pomocą podnośników i drabin mechanicznych, a ponadto bez prawidłowej weryfikacji terminu, w którym możliwe byłoby wykonanie nałożonego na spółkę obowiązku, w szczególności w kontekście uwarunkowań technicznych przebudowy i stosunków własnościowych nieruchomości otaczających budynek spółki oraz ustalenie wymaganych przez organ sposobów doprowadzenie drogi pożarowej do budynku; 3. art. 138 § 1 pkt. 1) i 2) k.pa. w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5) i § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji jedynie w zakresie nałożonego na stronę terminu realizacji obowiązku oraz utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego została wydana w sytuacji braku umożliwienia stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wątpliwości strony sygnalizowanych w piśmie z dnia 11 października 2019 r., odnoszących się do niesprawowania jakiegokolwiek władztwa nad nieruchomościami sąsiednimi, co do których w tyku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, niewyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ nakładając zaskarżony obowiązek na spółkę oraz przyczyn zakreślenia tak krótkiego terminu jego realizacji, a ponadto poprzez brak wyjaśnienia przyczyn dla których obowiązujący od wielu lat sposób zagospodarowania ul. [..] oraz nowy układ ul. A. nie spełnia w ocenie organu wymogów przeciwpożarowych, jak również brak sprecyzowania wymaganych przez organ sposobów doprowadzenia do budynku drogi pożarowej; 4. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy infrastruktury ulic [..] i A. rzeczywiście uniemożliwiają przeprowadzenie akcji ratowniczo – gaśniczej, w szczególności dotarcie do budynku będącego własnością skarżącego za pomocą podnośników i drabin mechanicznych oraz ustalenia dokładnych przyczyn dla których obowiązujący od wielu lat sposób zagospodarowania ul. [..] oraz nowy układ ul. A. nie spełnia w ocenie organu wymogów przeciwpożarowych, jak również sprecyzowania wymaganych przez organ sposobów doprowadzenia do budynków drogi pożarowej, a ponadto z uwagi na fakt niezaskarżenia przez spółkę terminu wykonania obowiązku z pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji. oraz wykonania przez spółkę tego obowiązku w zakreślonym terminie od dnia 31 grudnia 2019 r, co nakazywałoby przyjęcie, że jedynie na skutek omyłki nie został we wskazanym zakresie przywołany przez organ odwoławczy pkt 3 jego decyzji; 5. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku nałożonego w pkt 4 (jako, że strona nie odwołała się od decyzji w zakresie pkt. 4 – w domyśle w zakresie pkt. 3 decyzji) i jego zmianę na niekorzyść strony odwołującej się; 6. art 138 § 1 pkt. 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku nałożonego w pkt 4 (jako, że strona nie odwoływała się od decyzji w zakresie pkt. 4 – w domyśle w zakresie pkt. 3 decyzji) i jego zmianę na niekorzyść strony odwołującej się, co pozbawiło stronę odwołującą się instancji odwoławczej uniemożliwiając jej odniesienie się przed organem II instancji od nowego terminy realizacji obowiązku. W skardze zarzucono też rażące naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961 ze zm.), dalej jako ustawa o ochronie przeciwpożarowej, w zw. z art. 1 i art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwą wykładnie i zastosowanie polegające na przyjęciu, że na spółce jako właścicielu budynku przy ul. [..] spoczywa obowiązek doprowadzenia poprzez nieruchomości sąsiednie stanowiące drogi publiczne drogi pożarowej, w sytuacji gdy spółka nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się układ drogowy niespełniający, w ocenie organu wymogów stawianych drogom pożarowym, nie jest jej zarządcą, użytkownikiem ani nieruchomość ta nie pozostaje w jej faktycznym władaniu, a ponadto, z uwagi na szczególny status tychże nieruchomości, powodujący, że spółka nie uzyska względem tych terenów nigdy innych praw niż samo prawo korzystania wynikającej z art. 1 ustawy o drogach publicznych 2. § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. (Dz. U. nr 124, poz. 1030), dalej jako rozporządzenie poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że zastany układ drogowy nie spełnia warunków przewidzianych dla drogi pożarowej gdy tymczasem znajdujące się na ul. [..] elementy infrastruktury (trakcja trolejbusowa) nie są nowym elementem układu drogowego, a same w sobie oddalone są znacznie od ściany budynku, natomiast występujące na ul. A. drzewa i latarnia nie zajmują całej długości elewacji budynku a ponadto oddalone są znacznie od jego ściany, przez co, w ocenie skarżącego, nie ograniczają możliwości prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej, w szczególności nie uniemożliwiają dostępu do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych, 3. § 12 ust 3 i 6 oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia przez ich niezastosowanie skutkujące nakazaniem spółce wykonania czynności niemożliwych ze względu na prawne i lokalne uwarunkowania, podczas gdy przywołane przepisy dopuszczają możliwość stosowania rozwiązań zamiennych oraz uznaniu, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wystąpił z inicjatywą zastosowania rozwiązań zamiennych, podczas gdy skarżący pismem z dnia 11 października 2019 roku zwrócił się do organu z prośbą o pomoc w rozwiązaniu problemu drogi przeciwpożarowej, a prośba ta pozostała bez odpowiedzi. W świetle tak sformułowanych zarzutów Instytut domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz pkt 3 poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ utrzymując uprzednio zajęte stanowisko, wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Instytutu, jakoby właściciel jedynie budynku, a nie terenów, których dotyczy przedmiotowy nakaz nie jest podmiotem właściwym do realizacji nałożonego obowiązku. Organ podkreślił, że obowiązki o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej związane są wyłącznie z własnością budynku i zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględny. Zdaniem organu takie okoliczności jak stan prawny terenu przez który biegnie droga pożarowa nie relatywizują obowiązków właściciela związanych z ochroną przeciwpożarową. Według stanowiska zajętego przez Komendanta Wojewódzkiego uwarunkowania te muszą ustąpić pierwszeństwa wartości jaką jest bezpieczeństwo życia ludzkiego w przypadku pożaru. Zatem bezwzględnie w interesie właściciela budynku, a nie właściciela drogi pożarowej leży zapewnienie odpowiednich parametrów tej drogi, umożliwiających prowadzenie skutecznej akcji ratowniczej. Z tego względu to właśnie strona będąca adresatem decyzji powinna przy użyciu wszelkich możliwych środków podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewni jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Uwzględnienie skargi, a w konsekwencji eliminacja aktu administracyjnego z obrotu prawnego jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając niniejszą skargę w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którą uchylono decyzję Komendant Miejskiego w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego w punkcie 4 tej decyzji i ustalono nowy termin oraz utrzymano w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie, tj. co do rodzaju nałożonych obowiązków. Obowiązkiem, z którym nie zgadza się strona skarżąca, jest natomiast nakaz określony w punkcie 3 decyzji Komendanta Miejskiego, dotyczący doprowadzenia drogi pożarowej do budynku przy ul. [..] G. do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). W odniesieniu do tego obowiązku skarżący Instytut wskazuje, że błędnie określono jego adresata, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się układ drogowy niespełniający, w ocenie organu, wymogów stawianych drogom pożarowym. W konsekwencji obowiązek ten zdaniem Instytutu jest niewykonalny. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji i nałożenia obowiązków związanych z bezpieczeństwem pożarowym budynku był art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.), dalej jako u.p.s.p. Na mocy tego przepisu komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Natomiast ochrona przeciwpożarowa polega, zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961 ze zm.), dalej jako ustawa o ochronie przeciwpożarowej, na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 3) prowadzenie działań ratowniczych. Podmiotem zobowiązanym do zapewnienia ww. ochrony przeciwpożarowej jest natomiast właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, który w ramach tego obowiązku winien jest przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), a także, m.in. przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5). W toku niniejszego postępowania organ stwierdził uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [..] w G., w szczególności stwierdził, że na drodze pożarowej znajdują się stałe elementy zagospodarowania ternu o wysokości przekraczającej 3 m, które uniemożliwiają dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Droga ta nie spełnia zatem wymogu § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia, co uzasadniało podjęcie władczych działań i nałożenie obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, która spełniać będzie wymogi przewidziane prawem. Istotą sporu jest natomiast to, kto powinien być adresatem tego obowiązku, gdyż tereny, przez które przebiega droga pożarowa nie są we władaniu właściciela budynku poddanego kontroli organu ochrony pożarowej. Zdaniem sądu, okoliczności podnoszone przez stronę, a wskazujące, że omawiany obowiązek jest niewykonalny i został skierowany do niewłaściwego podmiotu są niezasadne, a decyzja organu w tym zakresie jest prawidłowa. Jak to już wskazano, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej ciąży m.in. na właścicielu budynku. Nie budzi zaś wątpliwości, że droga pożarowa jest elementem infrastruktury mającej zapewnić przeprowadzenie akcji ratowniczych, przy przepisy prawa nie uzależniają ww. obowiązku od tego, czy infrastruktura (np. droga pożarowa) i urządzenia służące do jego realizacji są we władaniu podmiotu zobowiązanego. Dla istnienia po stronie właściciela czy zarządcy budynku omawianego obowiązku i możliwości jego egzekwowania nie ma więc znaczenia, że teren, na którym znajduje się droga pożarowa nie znajduje się w jego władaniu. Obowiązki, o których mowa w cyt. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej związane są wyłącznie z własnością budynku i zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględny, w związku z czym takie okoliczności jak stan prawny terenu, przez który biegnie droga pożarowa, nie relatywizują obowiązków właściciela związanych z ochroną przeciwpożarową. Uwarunkowania te, muszą ustąpić pierwszeństwa wartości jaką jest bezpieczeństwo życia ludzkiego w przypadku pożaru. Bezwzględnie, w interesie mieszkańców budynku, a nie właściciela drogi pożarowej, leży zapewnienie odpowiednich parametrów tej drogi – umożliwiających prowadzenie skutecznej akcji ratowniczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 817/12, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie więc kwestionowany przez skarżącego nakaz ma na celu zapewnienie szybkiego dotarcia służb ratowniczych do budynku w przypadku pożaru oraz umożliwienie sprawnego manewrowania pojazdami, zaopatrzonymi w podnośniki i drabiny mechaniczne na miejscu akcji. W tym celu konieczne jest dostosowanie drogi pożarowej do wymagań rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Natomiast brak rozstrzygnięcia przez organy ochrony przeciwpożarowej w powyższym zakresie i pozostawienie drogi pożarowej w dotychczasowym stanie byłoby równoznaczne z opóźnieniem podjęcia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych, stanowiąc zarazem zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w przedmiotowym budynku oraz ich mienia. Należy też wskazać, że fakt, iż teren, na którym znajduje się droga pożarowa stanowi drogę publiczną, nie oznacza, że skarżący Instytut nie ma możliwości wykonania obowiązku określonego w punkcie 3 decyzji Komendanta Miejskiego. Okoliczność ta stanowi bowiem przesłankę, o której mowa w § 13 ust. 4 rozporządzenia, a która umożliwia przyjęcie innych rozwiązań zapewniających niezbędne warunki ochrony przeciwpożarowej danego obiektu. Zdając sobie sprawę z istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i nakładając na skarżącego obowiązek dostosowania drogi pożarowej do wymogów rozporządzenia, organ ochrony przeciwpożarowej pierwszej instancji pouczył więc stronę o treści § 13 ust. 4 tego rozporządzenia. Natomiast to na właścicielu budynku, jako podmiocie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, spoczywa inicjatywa przedstawienia organowi konkretnego rozwiązania zamiennego. Zatem to nie organ ochrony przeciwpożarowej winien jest poszukiwać rozwiązań, czy też – jak oczekuje strona skarżąca – prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy możliwe jest prowadzenie akcji ratunkowej przy użyciu podnośników i drabin mechanicznych. Organy te bowiem, jako organy administracji publicznej, zobowiązane są działać na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, te zaś w sytuacji stwierdzenia naruszenia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przewidują możliwość nałożenia na określone podmioty obowiązku podjęcia działań przywracających stan zgodny z prawem i zapewniający bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Rolą tych organów nie jest natomiast w sytuacji stwierdzenia owych naruszeń badanie, czy i w jaki sposób możliwe jest przeprowadzenie akcji ratowniczej, mimo iż infrastruktura do tego służąca nie odpowiada prawu. W związku z tym zarzut skargi, że w postępowaniu organ nie dokonał dodatkowych ustaleń, czy rzeczywiście nie jest możliwe przeprowadzenie akcji ratowniczej przy użyciu podnośników i drabin mechanicznych, nie może być uwzględniony. Ponadto, jak już wskazano, obowiązki, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy mają charakter bezwzględny, zatem zapewnienie drogi pożarowej nie musi być związane z uzyskaniem prawa własności lub innego prawa rzeczowego do gruntu. Zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej ma bowiem hipotetycznie możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2766/14, dostępny w CBOSA). Okoliczność więc, że Instytut nie włada gruntem, na którym znajduje się droga pożarowa pozostaje bez znaczenia dla istnienia po jego stronie obowiązku doprowadzenia takiej drogi do budynku i zapewnienia, w tym wypadku w sposób pośredni, aby droga ta była utrzymywana w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie akcji ratowniczych przez jednostki straży pożarnej. Reasumując, podkreślić należy, że organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową, a w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego wydają określone nakazy mające na celu przywrócenie stanu bezpieczeństwa pożarowego. Na adresacie takiego nakazu spoczywa natomiast obowiązek użycia wszelkich środków w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewni jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej, np. poprzez zawarcie porozumienia z właścicielem terenu, przez który przebiega droga, uzyskanie odpowiedniej służebności lub pozyskanie innego tytułu prawnego do tej nieruchomości. podjąć wysiłek Jakkolwiek nakazy zawarty w decyzji organu I instancji odnoszą się wprost do przepisów prawa, tym niemniej przy ich wydawaniu uwzględniono możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy Państwowej Straży Pożarnej byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku. Dlatego też należy zaakceptować pogląd, że to adresat obowiązku w wyjątkowych okolicznościach może wnosić o akceptację rozwiązania zamiennego. Fakt ten uwzględniono w niniejszej sprawie wskazując w decyzji organu pierwszej instancji na możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite doprowadzenie drogi pożarowej do warunków określonych w obowiązujących w tym zakresie przepisach. W związku z tym niezasadny jest zarzut skargi niewykonalności nakazu zawartego w pkt 3 decyzji, a skierowanego do Instytutu, jako właścicielowi budynku, z tego powodu, że podmiot ten nie jest we władaniu gruntu, przez który przebiega droga pożarowa, co do której organ stwierdził naruszenia wymogów prawa. W przeprowadzonym postępowaniu organy ochrony przeciwpożarowej dokonały bowiem kontroli stanu przestrzegania przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku i stwierdzając naruszenia, w ramach przysługujących im kompetencji, wydały określone nakazy, dla wykonania których irrelewantne są okoliczności związane z tytułem prawnym do infrastruktury i urządzeń służących do przeprowadzenia akcji ratowniczej w budynku. Przy czym, mając na uwadze podnoszone przez stronę trudności w doprowadzeniu drogi pożarowej do obiektu, organ wskazał na możliwość przyjęcia innych rozwiązań, które wymagają jednakże uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do zaakceptowania oczekiwań strony, że to organ przedstawi te rozwiązania zamienne, gdyż inicjatywa w tym zakresie leży po stronie podmiotu zobowiązanego, a organ ochrony przeciwpożarowej winien jedynie podjąć współpracę w celu znalezienia najlepszego rozwiązania. Trzeba też wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy odniósł się do wątpliwości strony dotyczących tego, że nie jest ona właścicielem drogi pożarowej. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. również należy uznać go za niezasadny. Strona wskazuje bowiem, że nie zaskarżała decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 4, co do którego Komendant Wojewódzki uchylił tę decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin, a taki działanie pozbawiło stronę możliwości wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia, pozbawiając ją prawa do jednej instancji. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że z przyjętej przez k.p.a. konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, iż nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, że w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 218/08, dostępny w CBOSA). W związku z tym Komendant Wojewódzki, mimo zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej pkt 3, która nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć, mógł dokonać kontroli pozostałych obowiązków nałożonych przez organ niższej instancji. Jednocześnie uchylenie pkt 4 w zakresie terminu wykonania określonego w nim obowiązku i wyznaczenie nowego nie może zostać uznane za naruszenie zakazu reformationis in peius, gdyż nowy termin był terminem korzystniejszym dla strony wnoszącej odwołanie, a ponadto – jak sama wskazuje – w momencie wydania decyzji odwoławczej ów obowiązek został już przez nią wykonany, o czym zawiadomiono organ pismem z 3 grudnia 2019 r. Zatem orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego zawarte w punkcie 1 zaskarżonej decyzji nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż obowiązek zapoznania pracowników ochrony sprawujących nadzór w budynku z przepisami przeciwpożarowymi został już przez adresata decyzji wykonany, zaś samej zasadności omawianego nakazu strona nie kwestionowała, ani w odwołaniu, ani w skardze. Z tych wglądów sąd uznał, że nie zaistniało naruszenie art. 139 k.p.a., gdyż rozstrzygniecie to nie jest rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego z 25 października 2019 r. nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa, a nałożone tymi decyzjami obowiązki były w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy uzasadnione. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, w związku z czym sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały zawiadomione.