II SA/Gd 238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr[....], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta G., w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi J. S. dla inwestycji polegającej na dobudowie schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. U. w G. oraz wykonaniu otworu i drzwi zewnętrznych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w G., sygn. akt [...], które upoważniało go do wykonania stałej przegrody między przedpokojem a schodami na piętro, wykonania przejścia między garażem a pomieszczeniem gospodarczym oraz wykonania schodów zewnętrznych na półpiętro zgodnie z ustaleniami wariantu II opinii biegłego sądowego R. G.. Organ wyjaśnił, że analiza projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami oraz opinią biegłego prowadzi do wniosku, że spełnia on wymagania § 68 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, organ wskazał, że przepisy rozporządzenia nie regulują minimalnej szerokości chodników stanowiących dojście do budynków jednorodzinnych, co nie zostało również zdefiniowane w opinii biegłego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. W. podnosząc, że jako współwłaścicielka budynku nie wyraża zgody na wykonanie schodów według projektu przedstawionego przez inwestora, gdyż zatwierdzony projekt nie został z nią uzgodniony. W jej ocenie zatwierdzony projekt powinien być dostosowany do jej potrzeb oraz jej niepełnosprawnego małżonka. Projekt ten nie spełnia wymogów estetycznych. Skarżąca wskazała, ze zgodnie z wariantem II opinii biegłego sądowego przegroda wewnętrzna oddzielająca parter od I piętra powinna być wykonana na pierwszym stopniu, a nie trzecim co nie zostało uwzględnione w projekcie. Skarżąca zwróciła uwagę, że w pkt 8.4. opinii biegły sądowy stwierdził, iż istnieją możliwości modyfikowania opisanych wariantów w tym wariantu II, co umożliwia skarżącej decydowanie co do ergonomii użytkowania schodów. Zdaniem skarżącej, w przypadku realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność inwestorzy mogą planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli. Nadto powołała się ona na treść zarzutów podniesionych w toku postępowania w piśmie z dnia 23 lipca 2010 r., w tym dotyczących zbyt małej szerokości schodów, która winna wynosić 140 cm szerokości użytkowej, zbyt małą szerokość chodnika, nieuwzględnienie w projekcie szerokości wystającego parapetu, zaniżenie o 7 cm odległości I biegu schodów od ściany budynku. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie inwestor miał zamiar dobudować schody zewnętrzne do budynku mieszkalnego na działce nr [...] km. 60 przy ul. U. w G. oraz wykonać otwór i drzwi zewnętrzne w oparciu o dokumentację projektową wykonaną na podstawie opinii biegłego sądowego R. G.. Organ odwoławczy powołał się na przedstawione przez inwestora postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt [...], w którym zakreślono J. S. zakres robót do wykonania w celu zapewnienia funkcjonalności nieruchomości po podziale. Zakres tych robót obejmował wykonanie stałej przegrody miedzy przedpokojem a schodami na piętro, wykonanie przejścia między garażem a pomieszczeniem gospodarczym oraz wykonanie schodów zewnętrznych na półpiętro zgodnie z ustaleniami wariantu II opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa R. G.. W pkt II postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], J. S. upoważniono do wystąpienia do właściwego organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie niezbędnym do wykonania wskazanych robót. W ocenie organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego przeprowadzona pod kątem zgodności projektu budowlanego z opinią biegłego sądowego oraz obowiązującymi przepisami doprowadziła do wniosku, że projekt budowlany dotyczący schodów zewnętrznych spełnia wymagania zawarte w § 68 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym szerokość użytkowa schodów zewnętrznych do budynku powinna wynosić co najmniej 1,2 m. Z opinii biegłego sądowego nie wynika, aby szerokość ta w przypadku projektowanych schodów miała być większa. Natomiast Sąd wyraźnie stwierdził, że inwestor ma obowiązek wykonania robót w zakresie koniecznym i wystarczającym do prawidłowego funkcjonowania nieruchomości po zniesieniu współwłasności. W odpowiedzi na zarzut dotyczący zbyt małej szerokości chodnika organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy wskazanego rozporządzenia nie regulują minimalnej szerokości chodników stanowiących dojście do budynku, a nie zostało to również zdefiniowane w opinii biegłego. Organ wskazał, iż w świetle dyspozycji art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane dopracowanie akceptowalnych przez obie strony rozwiązań projektowych może odbyć się na etapie prowadzonych już robót budowlanych, jako nieistotne odstępstwo od zaproponowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie na etapie postępowania odwoławczego tym bardziej, iż biegły sądowy w swej opinii dopuszcza nieznaczne modyfikacje wariantów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca ma prawo, po dokonaniu zniesienia współwłasności, wykonać sugerowane przez siebie zmiany podnosząc komfort i estetykę wykonania schodów na własny koszt. Skargę na wskazaną decyzję złożyła H. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 77 i następnych k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń i wniosków skarżącej dotyczących projektu budowlanego, a także sprzeczność rozważań organu odwoławczego w zakresie przyjęcia innego sposobu wykonania wariantu projektu budowlanego, podanie przez organ przepisów niemających znaczenia dla niniejszej sprawy, brak odniesienia się do dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, brak wskazania przyczyn, dla których organ nie uwzględnił stanowiska skarżącej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sformułowano również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał jego wymogów oraz art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że proponowane przez skarżącą zmiany są nieistotne i mogą być wykonane w trakcie prowadzonych robót budowlanych podczas, gdy zmiany są istotne i wpływają znacznie na jakość życia skarżącej i jej małżonka. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa dobudowa implikująca w istocie zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności wymaga zgody skarżącej jako współwłaściciela. Skarżąca wprawdzie wyraziła zgodę na wskazaną dobudowę, lecz wykonaną według uzgodnionego z inwestorem projektu budowlanego. Zatwierdzono natomiast projekt dobudowy, który nie odpowiada uprzednim uzgodnieniom. Skarżąca zarzuciła brak uwzględnienia w zatwierdzonym projekcie jej sugestii zmierzających do dostosowania projektu do potrzeb skarżącej i jej niepełnosprawnego męża oraz nieuwzględnienia wymogów przeciwpożarowych. Skarżąca zarzuciła brak rozważenia przez organ odwoławczy jej zastrzeżeń i zweryfikowania tym samym rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżąca stwierdziła, że projektant dokonał nierzetelnych pomiarów, co może stanowić zagrożenie dla osób użytkujących część nieruchomości, której dotyczy projekt. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor ma obowiązek wykonania robót określonych co do zakresu w postanowieniu Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 marca 2008 r. [...], w celu prawidłowego funkcjonowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości po zniesieniu współwłasności. Wbrew twierdzeniom skarżącej projekt budowlany w zakresie schodów zewnętrznych spełnia wymogi określone w § 68 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy, bazując również na opinii biegłego sądowego, wskazał, że ewentualne nieistotne modyfikacje projektu budowlanego mogą nastąpić na etapie realizacji projektu i będzie to pozostawało w zgodzie z dyspozycją art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli legalności przed Sądem jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestorowi J. S. dla inwestycji polegającej na dobudowie schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. U. w G., wykonanie otworu i drzwi zewnętrznych oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji. Podstawą prawną wskazanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) regulujące postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, między innymi art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36. Złożony przez inwestora wniosek dotyczył inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku schodów zewnętrznych, wykonaniu otworu drzwiowego i drzwi zewnętrznych. Zainicjowanie postępowania przed organem architektoniczno – budowlanym było realizacją zobowiązania nałożonego na inwestora w toku postępowania sądowego o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w G. przy ul. U. na działce nr [...], stanowiącej współwłasność inwestora i H. W.. Postanowieniem wstępnym z dnia 10 marca 2008 r., w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G., Wydział VII Cywilny, uznając żądanie zniesienia współwłasności przez ustanowienie dwóch odrębnych nieruchomości za usprawiedliwione co do zasady, upoważnił J.S. do wykonania następujących robót budowlanych celem wyodrębnienia dwóch samodzielnych nieruchomości lokalowych: wykonania stałej przegrody między przedpokojem a schodami na piętro, wykonania przejścia między garażem a pomieszczeniem gospodarczym oraz wykonania schodów zewnętrznych na półpiętro zgodnie z ustaleniami wariantu II opinii biegłego sądowego R. G.. Nadto, upoważnił go do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenia na budowę w zakresie niezbędnym do wykonania robót. Postanowienie to stało się prawomocne po oddaleniu apelacji H. W. postanowieniem Sądu Okręgowego w G. z dnia 28 kwietnia 2009 r., [...]. Roboty budowlane polegające na budowie schodów zewnętrznych, wykonaniu otworu i drzwi wejściowych wymagają pozwolenia na budowę, stanowią one bowiem roboty budowlane, których wykonanie nie zostało w art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ winien sprawdzić między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu. Art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 809, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na charakter inwestycji polegającej na dobudowaniu do istniejącego budynku schodów zewnętrznych, należałoby ją zakwalifikować jako inwestycję powodującą zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dobudowa schodów zewnętrznych stanowi wykonanie robót budowlanych i powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Inwestycja ta ingeruje bowiem w przestrzeń i powierzchnię działki zmieniając sposób zagospodarowania terenu. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, w warunkach braku na wskazanym terenie planu zagospodarowania przestrzennego należało przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i dołączyć ją do wniosku o pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, Sąd uznał, że organy architektoniczno – budowlane obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzić należy, iż J. S. przedkładając prawomocne postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 marca 2008 r. sygn. [...] upoważniające do przeprowadzenia określonych robót budowlanych adaptujących istniejący budynek do użytkowania go jako dwóch odrębnych nieruchomości i wystąpienia w tym zakresie o pozwolenie na budowę, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oświadczenie skarżącej złożone w toku postępowania administracyjnego odmawiające mu tej zgody nie odnosi żadnego skutku prawnego. W postanowieniu wstępnym w sprawie z wniosku J. S. o zniesienie współwłasności, Sąd Rejonowy w G. uznał wniosek za usprawiedliwiony co do zasady w tym celu upoważnił wnioskodawcę do wykonania prac adaptacyjnych przewidzianych w opinii biegłego. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny ze wskazaniami wynikającymi z tej opinii. Postanowienie wstępne należy do kategorii orzeczeń sądowych stanowiących źródło uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1733/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 września 1983 r. sygn. III CRN 185/83 (OSP 1985/5/99, Lex 5206), postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2002 r. sygn. akt II CK 187/02 (Lex nr 565998). Natomiast zasadność prawomocnego orzeczenia sądowego nie podlega badaniu przez organ administracyjny, który z mocy art. 365 § 1 k.p.a. związany jest wydanym rozstrzygnięciem. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących przyjęcia w projekcie nieprawidłowych parametrów zaprojektowanych schodów wskazać należy, iż parametry te winny być zgodne z przepisem § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Przepis ten stanowi, iż szerokość użytkowa schodów zewnętrznych do budynku powinna wynosić co najmniej 1,2 m, przy czym nie może być mniejsza niż szerokość użytkowa biegu schodowego w budynku, przyjęta zgodnie z wymaganiami określonymi w ust. 1 i 2. Według tabeli z ust. 1 wskazanego paragrafu wynika, że minimalna szerokość użytkowa biegu schodowego w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych nie może być mniejsza niż 1,2 m. Brak jest zatem podstaw do powiększenia szerokości użytkowej schodów zewnętrznych, zgodnie z żądaniem skarżącej do 1,4 m. Wyjaśnienia natomiast przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymaga podnoszona przez skarżącą okoliczność nieprawidłowości w pomiarach odległości biegu schodowego od ściany budynku. Organy administracji nie wyjaśniły bowiem stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i nie ustosunkowały się do wszystkich wniosków skarżącej zawartych w piśmie z dnia 23 lipca 2010 r. W odniesieniu do zarzutów niewłaściwej szerokości chodników na terenie przedmiotowej nieruchomości wyjaśnić należy, iż na terenach nieruchomości, nie graniczących z jezdniami w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2007 r., nr 19 poz. 115 ze zm.), przepisy prawa nie przewidują szczególnych regulacji dotyczących ich szerokości. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) w § 44 przewiduje określone szerokości chodników usytuowanych przy jezdni lub przy pasie postojowym oraz chodników odsuniętych od jezdni lub szerokości samodzielnych ciągów pieszych. Wobec tego zarzuty skarżącej w tej materii są nieuzasadnione. Wskazać także należy, iż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja o pozwoleniu na dobudowę schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. U. w G., wykonanie otworu i drzwi zewnętrznych. Wszelkie zarzuty odnoszące się do robót budowlanych innych niż te, które zostały objęte zaskarżonymi decyzjami, jak wybudowanie schodów zewnętrznych, wykonanie otworu drzwiowego i drzwi zewnętrznych, są zatem w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowe. Podnoszone przez skarżącą kwestie estetyki przyjętego przez inwestora rozwiązania nie podlegają w świetle przepisów ustawy-Prawo budowalne ocenie organu wydającego pozwolenie na budowę. Naruszenie przez organy przepisów art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane ustawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W oparciu o art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.