II SA/Gd 239/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/4468/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarga Pani A. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 11 lipca 2024 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 9 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta Gdańska wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem K. B. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. SKO decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 744/22 uchylił wskazane powyżej decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu wyrażonej w powyższym wyroku, stanowisko organów dotyczące zakresu opieki skarżącej nad mężem, jako niewykluczającego podjęcie przez nią zatrudnienia było przedwczesne. Sąd uznał, że wyrażone zostało bez podjęcia ciążących na organie administracji koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia z urzędu kluczowych dla sprawy okoliczności (zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem), jak też przy braku dostrzeżenia uchybień w przeprowadzonym w tej sprawie wywiadzie środowiskowym. W ocenie Sądu przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy nie pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pozostawiając niewyjaśnione wątpliwości co do stanu faktycznego. Wynika z niego, że opieka sprawowana przez skarżącą polega na pomocy niepełnosprawnemu mężowi w przygotowaniu posiłków, praniu, robieniu zakupów, sprzątaniu, dbaniu o higienę osobistą, pomocy w umawianiu wizyt lekarskich i uczestniczeniu w nich. Czynności te pozwalały Kolegium uznać, że zakres opieki obejmuje właściwie przede wszystkim czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które mogą być wykonywane także przez osoby pracujące zawodowo, a czynności wchodzące w zakres opieki związanej wyłącznie z osobą niepełnosprawną nie są na tyle czasochłonne, by mogły stanowić przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Jednocześnie pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym odnotował na podstawie pozyskanych telefonicznie informacji, że skarżąca sprawuje nad mężem opiekę całodobowo oraz że pozostaje on sam na 2-3 godziny, gdy żona wychodzi na zakupy lub załatwiać sprawy urzędowe. Nie zostało to jednak uszczegółowione poprzez przedstawienie choćby planu dnia niepełnosprawnego i opiekującej się nim skarżącej ani przez dookreślenie wynikających ze schorzeń niepełnosprawnego ograniczeń wymuszających na opiekunie stałą obecność. Nie jest bowiem wykluczone, czego nie ustalono, że schorzenia K. B. (toczeń rumieniowaty układowy, choroba zwyrodnieniowa stawów, dyskopatia szyjna i lędźwiowa, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, lęki, depresja, zaniki pamięci, problemy z sercem i problemy urologiczne) wymagają od opiekuna stałej gotowości do świadczenia pomocy. Dalej, Sąd wskazał, że treść dokumentu wywiadu środowiskowego wskazuje, że czynności i ustalenia podejmowane w jego toku, nie zostały w ogóle ukierunkowane na dokładne ustalenie miarodajnych dla tej sprawy okoliczności i faktów. Stwierdzenie to odnieść należy w szczególności do zaniechania precyzyjnego ustalenia rodzaju, skali i zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego męża oraz czasu, jaki one zajmują w ciągu dnia, jak też w konsekwencji do zaniechania ustalenia okoliczności odnoszących się do wskazanego wyżej związku przyczynowego między tą opieką a zaprzestaniem aktywności zawodowej. Powyższe natomiast stanowiło kluczowe zagadnienia podlegające zbadaniu i ustaleniu w tej sprawie. W związku z tym należy stwierdzić, że sporządzony w sprawie wywiad środowiskowy nie zawiera dostatecznych ustaleń co do zakresu sprawowanej przez opiekuna opieki oraz rodzaju i charakteru schorzeń osoby niepełnosprawnej. Należy też zauważyć, że wywiad środowiskowy kończy się konkluzją, że od ostatniej aktualizacji wywiadu nie zaszły zmiany, które miałyby wpłynąć na zasadność pobierania zasiłku dla opiekuna. Ukierunkowanie wywiadu środowiskowego na ustalenie, czy zaszły zmiany w zakresie sprawowanej opieki mające wpływ na zasadność pobierania zasiłku dla opiekuna, przy jednoczesnej formie telefonicznej tego wywiadu niepozwalającej na poczynienie własnych obserwacji przez pracownika socjalnego, mogły wpłynąć na ogólnikowość tego wywiadu i brak ustalenia istotnych okoliczności z punktu widzenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane jest zatem przeprowadzenie w sprawie ponownego wywiadu środowiskowego. Sąd uznał także, że jeżeli uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na ustalenie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, dodatkowego wyjaśnienia wymagać będzie również to, czy nie zachodzą przesłanki negatywne, związane z pobieraniem przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt wynika, że skarżącej przyznany został w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad mężem specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia 31 października 2021 r. Co do zasady nabycie uprzednio prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uniemożliwia ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie na ten sam cel, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy strona ma prawo dokonania wyboru świadczenia. Konieczne będzie zatem ustalenie, czy wydawane były kolejne decyzje o przyznaniu skarżącej tego zasiłku. Jeśli tak, należy ustalić, w jakim okresie skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i stosownie do poczynionych ustaleń, rozstrzygnąć co do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W razie ustalenia, że skarżąca aktualnie nadal otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy, organ powinien umożliwić skarżącej dokonanie wyboru należnego jej świadczenia. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie – o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy - mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W ocenie Sądu, kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia (w tym wypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, iż strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z innego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego), stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 K.p.a.) i w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wskazał również, że bez znaczenia dla możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jest to, że państwo B. posiadają dwie dorosłe córki. Niewątpliwie obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostały oparte na konstrukcji obowiązków alimentacyjnych, przy czym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają kolejność osób uprawnionych do uzyskania wspomnianego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, z którego wynika prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyprzedza ten sam obowiązek ciążący nad innymi osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazujący osoby uprawnione do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia uznając wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki za jednakowo uprawnione do uzyskania wspomnianego świadczenia. Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z 21 czerwca 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że z ponownie przeprowadzonego w dniu 23 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca oświadczyła, że pomaga mężowi w ubieraniu skarpetek oraz sznurowaniu butów, rano pomaga wstać z łóżka (podaje mu ręce) po czym udają się do toalety, gdzie pomaga mężowi w kąpieli, przygotowuje posiłki, które mąż spożywa samodzielnie. Ponownie wskazane zostały choroby oraz dodatkowo ograniczenia ruchu w stawach biodrowych, głównie po prawej stronie i bóle śródstopi, w związku z czym Pan K. ma problemy z poruszaniem się. Skarżąca asystuje mężowi przy spacerach, zakupach czy wizytach lekarskich. Opieka sprawowana jest przede wszystkim w ciągu dnia i przez cały tydzień. Skarżąca oświadcza, że wszystkie sprawy załatwiają razem, nie było takiej sytuacji by musiała wyjechać bez męża, natomiast zdarza się, że po zakupy wychodzi sama i w tym czasie mąż zostaje sam w domu. Z kolei Pan K. samodzielnie ubiera się, myje się, porusza się, korzysta z toalety, potrzebuje asekuracji w wejściu do wanny albo przytrzymywania pod prysznicem, przygotowuje kanapki (obiad przygotowuje żona), spożywa posiłki i przyjmuje leki. Klient jest osobą samodzielną, nie jest leżący. Zdaniem Prezydenta Miasta, czynności wykonywane przez skarżącą w związku z opieką nad mężem, nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 11 stycznia 2024 r., SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez organ pierwszej instancji. SKO wskazało m.in., że mąż skarżącej nie jest osobą leżącą. Porusza się o własnych siłach. Nie wymaga karmienia. Opieka polega głównie na pomocy w czynnościach z zakresu higieny osobistej, sprzątaniu, praniu i przygotowaniu posiłków. Nie jest kwestią sporną, iż mąż skarżącej jest osobą z orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tym potrzebuje pomocy w wykonywaniu niektórych czynności, jednak świadczona przez skarżącą pomoc nie wyklucza możliwości podjęcia pracy, a chęć otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku innego źródła dochodu nie stanowi przesłanki do przyznania tego świadczenia, tym bardziej jeśli nie wiąże się to z rezygnacją pracy lub jej nie podejmowaniem. Przygotowanie obiadów, realizacja recept, umawianie wizyt lekarzy i pomoc w pracach domowych nie są czynnościami wykluczającymi jakąkolwiek aktywność zawodową. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego są wykonywane również przez osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. We wniesionej do Sądu skardze domagano: się uchylenia decyzji organów obu instancji, zobowiązania organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w sprawie, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji SKO zarzucono: Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka; dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez: zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. SKO odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji podlega zawężeniu, ze względu na wydany uprzednio w tej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 744/22. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie organy oraz Sąd (art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności Sąd nakazał organom przeprowadzić ponownie wywiad środowiskowy celem ustalenia czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Dalsze wskazania Sądu uzależniane były od ustaleń w tym zakresie. Prezydent Miasta na podstawie ponownie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego uznał, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie. Stanowisko to podzieliło SKO. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa. Przeprowadzony ponownie wywiad środowiskowy został uszczegółowiony zgodnie ze wskazaniami Sądu. Ponadto skarżąca miała możliwość złożyć dodatkowe wyjaśnienia lub wnioski dowodowe, z czego nie skorzystała. Podczas przeprowadzonego wywiadu, skarżąca szczegółowo wskazała zarówno wykonywane czynności opiekuńcze, jak i opisała stopień samodzielności męża. Z przeprowadzonego wywiadu wynika oczywiście, że podopieczny jest osobą schorowaną wymagającą pomocy, niemniej wynika również, że jest on osobą w znacznym stopniu samodzielną. Mąż skarżącej samodzielnie ubiera się, myje i, porusza, a także korzysta z toalety. Potrzebuje asekuracji w wejściu do wanny albo przytrzymywania pod prysznicem, sam przygotowuje kanapki (obiad przygotowuje żona), samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki. Jest w stanie razem z żoną "załatwiać wszystkie sprawy", chodzić na spacery oraz zostać samemu w domu. W ocenie Sadu rozpoznającego niniejszą sprawę, zakres wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych oraz stopień samodzielności męża nie mogą być uznane za spełniające przesłankę opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022 r., poz. 615). Mając na względzie wyrażoną przez Sąd uprzednio rozpoznający sprawę, wykładnię pojęcia opieki określonej w powyższym przepisie, należy wskazać, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. można stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Ustawodawca wymaga zatem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). Z uzupełnionego materiału dowodowego sprawy wynika, że pomoc skarżącej potrzebna jest przy określonych czynnościach męża, a charakter tych czynności, takich jak przygotowywanie posiłków, lekarstw, asysta przy kąpieli czy wyjścia na spacery, wykupienie lekarstw, pozwala na dostosowanie czasu ich wykonywania, do zatrudnienia choćby w niepełnym zakresie. Zakres świadczonej opieki, wskazany i niekwestionowany przez skarżącą, jest porównywalny z opieką, jaką sprawują nad swoimi potrzebującymi bliskimi, osoby aktywne zawodowo – godzące życie zawodowe z życiem rodzinnym. Jako że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było prawidłowe ustalenie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą, a niepodejmowaniem zatrudnienia, nie było potrzeby analizy pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na które wskazywał Sąd uprzednio rozpoznając sprawę. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.