II SA/Gd 2412/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2001 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 6 lutego 2001 r., Nr [...] i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" Spółki z o.o. w P. kwotę [...]zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy decyzją z dnia 6 lutego 2001 r., powołując się na przepisy art. 4 pkt 11 i art. 12 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16. poz. 78 ze zm.) oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., odmówił uwzględnienia wniosku "A" Sp. z o.o. w P. o stwierdzenie wygaśnięcia. w trybie art. 162 k.p.a., ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r. Nr [...], zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej torfowiska o powierzchni 7,30 ha, stanowiącego część działki nr [...] w obrębie G., Gmina G. oraz ustalającej opłaty roczne z tytułu tego wyłączenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że opisana wyżej ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r. wydana została na wniosek spółki "A" i dotyczyła wyłączenia z produkcji rolniczej 22,92 ha torfowiska w działce nr [...] w obrębie G., Gmina G., na polach technologicznych "Ar i "AB" wraz z naliczeniem opłat rocznych. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna przed organem pierwszej instancji, a wnioskodawca w 1997 r. wniósł część opłaty rocznej, która w wyniku późniejszych działań zaksięgowana została na poczet części opłaty za rok 1998. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 1997 r. spółka "A" domagała się stwierdzenia nieważności w całości opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r. oraz zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w kwocie [...] zł., wyrażając pogląd, że przedmiotowe grunty były już w okresie wcześniejszym objęte decyzją o wyłączeniu z produkcji rolniczej przez poprzedników, prowadzących na tym terenie eksploatację torfowiska. W wyniku toczących się w tej sprawie postępowań weryfikacyjnych, opisana wyżej ostateczna decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r. pozostała w mocy w zakresie obejmującym, wyłącznie z produkcji rolniczej, części pola technologicznego "AB". o obszarze 7,30 ha. Z ustaleń dokonanych w decyzji Wojewody z dnia 27 lutego 1998 r. i utrzymującej ją w mocy ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29 grudnia 1998 r., wynika jednoznacznie, że przedmiotowy grunt o powierzchni 7,30 ha. nie był wyłączony z produkcji rolniczej przez poprzedników spółki "A". Stanowisko to podzielił w całej rozciągłości Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 222/99. Obszerne uzasadnienie wyroku sądu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych odnośnie opisanego wyżej ustalenia. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że ocena prawna zawarta w wyroku sądu odnosi się do stanu sprawy istniejącego w dacie obowiązywania opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r., której słuszność potwierdzona została następnie przez wskazane wyżej organy administracji oraz sąd. W ocenie Starosty Powiatowego w S. niedopuszczalna jest odmienna interpretacja opisanego wyżej wyroku NSA w Warszawie, prezentowana przez spółkę "A", iż ustalenia w nim zawarte odnoszą się do aktualnego stanu terenu i winny stanowić podstawę do "wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r. W ocenie organu pierwszej instancji wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 7.30 ha stało się faktem, co zostało potwierdzone w postępowaniu dowodowym. Ponadto stanowisko zajęte w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ostatecznej decyzji z dnia 13 lipca 2000 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia 2 czerwca 2000 r., o odmowie uchylenia opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S., w trybie art. 155 k.p.a.. jest obowiązujące i wiążące organ pierwszej instancji. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności organ pierwszej instancji wyraził pogląd. że kolejny wniosek spółki "A" o uchylenie opisanej wyżej ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S., w trybie art. 162 § 1 k.p.a., nie wnosi niczego do sprawy i nie zachodzi potrzeba ponownego rozważania tych kwestii. Wniosek ten, poza przywołaniem podstawy prawnej, nie określa, czy zachodzą przesłanki wymienione w pkt l § 1 art. 162 k.p.a.. czy też w pkt 2 § l tego przepisu, których stosowanie wzajemnie się wyklucza. Starosta Powiatowy w S. wyraził pogląd, że prawne możliwości wygaśnięcia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 162 § l pkt l k.p.a. zaistnieją po zgłoszeniu przez stronę. w myśl postanowień art. 22 ust 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywacji gruntów oraz po ich odbiorze przez komisję, zgodnie z projektem technicznym geologa mgr inż. M. T. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dotychczas strona nie zgłaszała wykonania rekultywacji gruntów, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wyłączenie torfowiska z produkcji rolnej. W ocenie Starosty występowanie przez spółkę z żądaniami uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie różnych przepisów ma na celu opóźnienie egzekucji opłat naliczonych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które są obligatoryjne. "A" Sp. z o.o. w P. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym domagała się; uchylenia decyzji organu I instancji oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r., względnie uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucając naruszenie art. 162 § 1 k.p.a. odwołująca się spółka wywodziła, że od trzech lat domaga się uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r., gdyż stała się ona bezprzedmiotowa, a jej uchylenie leży w interesie strony. Bezprzedmiotowość tej decyzji wynika z ustania bytu prawnego stosunku cywilno - prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z powodu rezygnacji z uprawnień, jakie nadawała ona stronie. Organ pierwszej instancji nie wszczynał w tej sprawie postępowania przez dłuższy okres. wobec czego konieczne było ponowienie licznych wniosków spółki pismem z dnia 22 grudnia 2000 r. Polemizując ze stanowiskiem organu administracji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, strona odwołująca się wskazała, że: 1. zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, obowiązana jest do uiszczania opłat rocznych z tego tytułu. Obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a zatem, stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej uważa się rozpoczęcie użytkowania gruntu innego niż rolne. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa warunkiem niezbędnym do powstania obowiązku uiszczania opłat rocznych jest fakt rozpoczęcia takiej innej działalności. Samo uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest wprawdzie niezbędne do jej podjęcia, jednak nie oznacza obowiązku uiszczania opłat. 2. Opisane w decyzji organu pierwszej instancji decyzje administracyjne oraz wyrok NSA w Warszawie, w ocenie strony odwołującej. rozstrzygały kwestię, czy poprzednik prawny strony odwołującej wyłączył z produkcji rolnej opisaną wyżej działkę. o powierzchni 7,30 ha i związaną z tym konieczność uzyskania zezwolenia na tę czynność przez skarżącą spółkę. 3. Przedmiotem badania sądu nie była natomiast kwestia, czy spółka przestąpiła do eksploatacji torfu na tym terenie. 4. W ocenie strony odwołującej się, skoro nie przystąpi la ona do eksploatacji torfu na przedmiotowym terenie. to brak było podstaw do obciążania jej opłatami za wykluczenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 7.30 ha. Jeżeli zatem strona odwołująca się zrezygnowała z prowadzenia tej produkcji. to istniały określone wart. 162 k.p.a. podstawy do stwierdzania wygaśnięcia decyzji zezwalającej na takie wyłączenie z produkcji rolnej. 5. Nie stało temu na przeszkodzie również rozpatrzenie w odrębnym postępowaniu wniosku spółki o zmianę decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. w trybie art. 155 k.p.a., o czym rozstrzygano w odrębnym postępowaniu administracyjnym. 6. Pismem z dnia 10 maja 1999 r. spółka poinformowała właściwy organ administracji, iż rezygnuje w całości z wyłączenia z produkcji rolnej pola AB, o powierzchni 7,30 ha. Obowiązkiem organów administracji było przeprowadzenie wówczas oględzin torfowiska. które potwierdziłyby stan faktyczny, istniejący wówczas, na przedmiotowym terenie, o powierzchni 7,30 ha. Tymczasem organy administracji nie dokonały wówczas nakazanych prawem czynności, a w konsekwencji ich zaniechania nie mogą prowadzić do negatywnych skutków dla spółki. 7. Zgodnie z art. 162 § l k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa. a wygaśnięcie takiej decyzji leży w interesie strony. Bezprzedmiotowość może wynikać z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialno - prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, tj. między innymi z powodu rezygnacji przez stronę z nadanych jej uprawnień. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione, co powinno prowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku strony odwołującej się. 8. Zgodnie z art. 107 § l k.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie powinno się natomiast zamieszczać w niej stwierdzeń dotyczących celów działania spółki, jak również wpływu rozstrzygnięcia w tej sprawie na dalszy bieg postępowania administracyjnego. 9. Brak jest podstaw prawnych do uzależniania wydania decyzji o wygaśnięciu innej decyzji administracyjnej od rekultywacji gruntów, w sytuacji, gdy obowiązek taki nie wynika. ani z przepisu art. 162 § l k.p.a., ani też z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 10. O odstąpieniu od podjęcia eksploatacji przez spółkę "A" przedmiotowego terenu poinformowano Kierownika Urzędu Rejonowego w S. pismem z 15 stycznia 1998 r. i z tym też dniem ustał obowiązek uiszczania opłat. Spółka ponadto wielokrotnie informowała organy administracji, że rezygnuje w całości z wyłączenia z produkcji rolnej pola AB. o powierzchni 7.30 ha. 11. W cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta jest ocena prawna dotycząca tej problematyki. Sąd stwierdził mianowicie, że spółka "A" nie dokonała jeszcze faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej. Sąd wyraził również pogląd, że organy nadzoru trafnie przyjęły, iż usunięcie zadrzewienia i poprowadzenie kanałów odwadniających nie oznaczało wyłączenia pola AB z produkcji w rozumieniu ... ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dalszym ciągu obszar ten był czynnym biologicznie torfowiskiem, a jego planowana eksploatacja w postaci wydobywania torfów - zakwalifikowana przez samego ustawodawcę jako działalność powodująca wyłączenia gruntów z produkcji jeszcze się nie rozpoczęła. Podsumowując wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku strona odwołująca się prezentowała pogląd, że działalnością powodującą wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest eksploatacja, która rozpoczyna się dopiero w momencie faktycznego wydobywania torfu. Starosta nie wykazał natomiast, aby skarżąca spółka prowadziła na powierzchni 7,30 ha eksploatację przemysłową torfowiska. Z materiału dowodowego, zebranego w sprawie, jednoznacznie wynika, iż nie prowadzono, na wskazanym wyżej terenie, przemysłowej działalności polegającej na wydobywaniu torfu, a zatem brak jest podstaw prawnych, w świetle art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. do rekultywacji gruntu. W ocenie spółki prace prowadzone na powierzchni pola AB nie miały charakteru prac związanych bezpośrednio z wydobyciem torfu, lecz były to czynności przygotowawcze, nie różniące się od prac. jakie należałoby wykonać na torfowisku, na którym miałaby być prowadzona produkcja typowo rolnicza, jak np. uprawa porzeczki, buraków czy też innych owoców lub warzyw. W takim przypadku nawet, pomimo usunięcia roślinności (czego niewątpliwie wymagała taka uprawa) grunt nie tracił rolniczego charakteru. Rezygnacja przez spółkę z uprawnień nadanych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego, bez podjęcia faktycznej eksploatacji torfu, nie dawała zarówno podstaw do obciążania spółki opłatami rocznymi, jak i nakładania na nią obowiązku rekultywacji gruntu. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., w dniu 13 czerwca 2001 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano. że zgodnie z art. 162 § l pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Kolegium warunkiem koniecznym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, co oznacza, iż wynikające z tej decyzji prawa i obowiązki przestały istnieć oraz, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania, a także wówczas, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki przyświecał organom administracji, przy wydawaniu decyzji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie ustalenie, czy występują przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r., którą to decyzją zezwolono na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej oraz ustalono opłaty roczne z tego tytułu. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta przesądziła o uprawnieniu do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Mając na uwadze to, że opisany wyżej teren o powierzchni 7.30 ha był torfowiskiem, to wyłączenie powyższe należy rozumieć w ten sposób, iż utrata przez ten teren charakteru biologicznie czynnego torfowiska, w skutek działalności spółki, która zrealizowała swe zamierzenia gospodarcze, zgodnie z udzieloną koncesją, na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego pod eksploatację kopalin. który w tym celu wydzierżawiła - była momentem dokonania wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ocena dokonania przez skarżącą spółkę faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej wynika z ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 13 lipca 2000 r., której przedmiotem było między innymi badanie. czy dokonano wyłączenia areału 7,30 ha z produkcji rolniczej. Skoro zatem doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, to brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy akcentował tę okoliczność, że skoro strona odwołująca się wydzierżawiła przedmiotowy teren od Skarbu Państwa w ścisłe określonym celu. to dla bytu tego stosunku prawnego obojętnym jest, czy dzierżawca pobiera pożytki z dzierżawionej nieruchomości, czy też nie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało natomiast za uzasadnione zarzuty odwołania dotyczące wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. polegające na braku jej uzasadnienia. Niezależnie bowiem od okoliczności ile razy i na jakiej podstawie prawnej rozpatrywane są wnioski spółki. to organ administracji każdorazowo jest zobowiązany do ich rozpatrzenia i wydania decyzji odpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium oceniło. że opisane wyżej uchybienia. jako mało znaczące, nie miały znaczenia dla merytorycznej treści wydanego rozstrzygnięcia. Spółka "A" z o.o. w P. wniosła skargę do Sądu, w której zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W obszernej skardze przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowań przed organami administracji oraz ponowiono szczegółowo opisane wyżej zarzuty odwołania. Strona skarżąca akcentowała następujące okoliczności: 1. wkrótce po uprawomocnieniu się decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 czerwca 1997 r., zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej torfowiska, o powierzchni 22.92 ha oraz ustalenia opłat z tego tytułu, spółka w piśmie z dnia 4 grudnia 1997 r. domagał się uchylenia tej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, co było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które zakończyło się wyrokiem NSA w Warszawie. 2. Spółka nigdy nie podjęła przemysłowej działalności polegającej na wydobywaniu torfu. wielokrotnie informując organy o rezygnacji z uprawnień nadanych opisaną wyżej decyzją. Potwierdza to między innymi pismo z dnia 10 maja 1999 r., w którym precyzuje się, iż chodzi tu o pole AB, o powierzchni 7,30 ha. 3. Wykonywanie prac przygotowawczych nie mogło być uznane za rozpoczęcie eksploatacji torfowiska, a w konsekwencji brak było podstaw do obciążenia skarżącej opatami rocznymi. 4. Zaniedbania organów administracji dotyczące obowiązku przeprowadzenia oględzin bezpośrednio po złożeniu przez spółkę oświadczenia, iż rezygnuje z uprawnień nadanych ostateczną decyzją administracyjną, co było niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego istniejącego na gruncie, nie mogą obciążać strony postępowania. 5. Istniały określone przepisem art. 162 § l pkt l k.p.a. przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w sytuacji. gdy wobec jednoznacznej rezygnacji strony z nadanych jej uprawnień, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie stron. 6. Zaskarżone do Sądu decyzje me zawierają wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego i prawnego. a jednocześnie zamieszczono w nich negatywną ocenę wniosków składanych przez stronę postępowania, do czego uprawniony jest każdy podmiot. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących braku właściwych ustaleń faktycznych w zakresie eksploatacji torfowiska SKO wskazało, że zagadnienia te wykraczały poza przedmiot niniejszej sprawy, natomiast kwestia, czy strona skarżąca prowadziła eksploatację torfu rozstrzygnięta została inną ostateczną decyzją SKO z 13 lipca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2902r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. l § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania za słuszne. Stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie 7 art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wskazać w tym miejscu należy. że zagadnienia prawne dotyczące wykładni przepisu art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16. poz. 78 ze zm.) było już przedmiotem rozważań i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 222/99. Sąd rozpatrując skargę "A" spółki z o.o. w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29 grudnia 1998 r., w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej torfowiska, wskazał, że: • przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze bądź nieleśne ich użytkowanie (art. 4 pkt 11); • wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i określeniu obowiązków z tym związanych (art. 11 ust. 1); • gruntami rolnymi są, także torfowiska i oczka wodne; Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Sąd podzielił zawarty w niej pogląd. że "usuniecie zadrzewienia i poprowadzenie kanałów odwadniających nie oznaczało wyłączenia pola AB z produkcji w rozumieniu przypomnianych regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. W dalszym ciągu obszar ten był czynnym biologicznie torfowiskiem, jego planowana eksploatacja w postaci wydobywania torfów – zakwalifikowana przez samego ustawodawcę, jako działalność powodująca wyłączenie gruntów z produkcji – jeszcze się nie rozpoczęła". Są to okoliczności bezsporne." Ocena ta, w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o NSA oraz przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiązała organy administracji oraz Sąd we wszystkich innych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznaczało to, iż niedopuszczalne było przyjęcie poglądu, iż z dniem uostatecznienia się decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w celu eksploatacji torfu, następuje automatycznie takie wyłączenie. W definicji ustawowej wyłączenia, zawartej wart. 4 pkt 11 ustawy, jednoznacznie wskazano, że ilekroć \V ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Nie może być to zatem dzień uostatecznienia się decyzji, gdyż konieczne jest podjęcie przez określony podmiot. posiadający uprawnienie nadane decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, działalności związanej z wydobywaniem torfu. Inaczej mówiąc, będzie to dzień, w którym po przeprowadzeniu prac przygotowawczych, związanych z usunięciem wierzchniej warstwy gleby wraz z pokrywającą ją roślinnością, grunt przestanie być czynnym biologicznie torfowiskiem i rozpocznie się eksploatacja torfu. Pogląd taki wyrażony został również w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 315/01 w sprawie ze skargi "A" Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz w wyroku NSA w Warszawie w sprawie II SA 666/98, Lex nr 41839. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz oceny prawnej wiążącej organy administracji oraz Sąd, uznać należy, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, że samo wydanie ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, w celu ich eksploatacji jako torfowiska, oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, które to zgodnie z art. 4 pkt 11 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tego tytułu. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie, wszczętego na wniosek skarżącej spółki było wyłączenie zagadnienie dotyczące istnienia podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia opisanej wyżej decyzji zezwalającej na rozpoczęcie eksploatacji torfowiska z powodu jej bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy strona, która nabyła uprawnienia wynikające z tej decyzji złożyła oświadczenie, iż rezygnuje z tego uprawnienia, tj. eksploatacji torfu. Podstawę prawną tego żądania stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno - prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, między innymi w przypadku rezygnacji z uprawnień przez stronę (por. Komentarz do k.p.a. - B. Adamiak / 1. Borkowski. Wydawnictwo CI I Beck. W-wa 2000 r. wydanie 3, str. 690 - 691). .leżeli zatem strona skarżąca złożyła jednoznaczne oświadczenie. iż nie przystąpiła bądź odstępuje od eksploatacji torfowiska i domagała się stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nadającej jej to uprawianie. to istniały określone w przepisie art. 162 § l pkt l k.p.a. przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie oznaczało to oczywiście zwolnienia strony z uiszczenia opłat za okres faktycznego wydobywania torfu, bądź z obowiązku dokonania rekultywacji gruntu. Oczywiście błędne jest stanowisko organów administracji, iż warunkiem wydania takiej decyzji jest uprzednie dokonanie rekultywacji gruntów. Po pierwsze wskazać należy, że rekultywacja taka nie jest możliwa jeżeli nie rozpoczęto innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu. w wykładni przedstawionej wyżej, a po drugie przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. nie uzależniają możliwości zaprzestania eksploatacji torfowiska od rekultywacji gruntów. które wyeksploatowano. Rekultywacji takiej określony podmiot będzie musiał dokonać w każdym przypadku, rozpoczęcia przemysłowej eksploatacji torfu. W tym zakresie Sąd podziela poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2003 r.. sygn. akt II SA/Gd 525/02. Uzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 107 § l i 3 k.p.a. z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy sprowadzała się ona w znacznej części do negatywnej oceny wniosków składanych przez stronę oraz sugestii, że celem działania skarżącej spółki była wyłącznie chęć uniknięcia opłat rocznych. Uzasadnienie decyzji Starosty Powiatowego w L. mogłoby sugerować, iż u podstaw rozstrzygnięcia legły inne niż prawne przesłanki. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji będą zobowiązane do dokonania szczegółowych i jednoznacznych ustaleń, czy działalność strony skarżącej na terenie wyżej wymienionego torfowiska ograniczona była do wykonania prac przygotowawczych. czy też faktycznie rozpoczęto wydobycie torfu. Jeżeli skarżąca spółka wydobywała na tym terenie torf to za okres tego wydobycia będzie zobowiązana do ponoszenia opłat rocznych oraz dokonywania rekultywacji gruntu. Gdyby w dalszym ciągu sporny był problem. czy prace ziemne wykonane przez skarżącą spółkę, polegające na usunięciu zadrzewienia i poprowadzeniu kanałów odwadniających doprowadziły do tego, że teren o powierzchni 7.30 ha przestał być czynnym biologicznie torfowiskiem i konieczna będzie jego rekultywacja, to organ administracji będzie zobowiązany do zasięgnięcia opinii biegłego, lecz dopiero po dokonaniu szczegółowych ustaleń, o których mowa wyżej. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § l pkt l lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a.