II SA/Gd 242/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2003 r., nr [[...]] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2002 r., nr [[...]], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. . Decyzją z dnia 13 listopada 2002 r. nr [[...]], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał G. i M. K. - współwłaścicielom nieruchomości przy ul. O., obejmującej działkę nr [[...]], wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z postawieniem ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. do przedłożenia wykonanego przez rzeczoznawcę budowlanego orzeczenia technicznego zawierającego ewentualny projekt zmian przeróbek koniecznych do doprowadzenia wykonanego ogrodzenia pomiędzy działką nr [[...]] a działką nr [[...]] do stanu zgodnego z prawem oraz do dokonania pod nadzorem osoby uprawnionej zmian i przeróbek wynikających z wskazanego orzeczenia technicznego, a następnie do wykonania inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej przedmiotowego ogrodzenia, w terminie do 31 marca 2003 r. Wskazane rozstrzygnięcie podjęte zostało w następstwie przeprowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem J. G. współwłaściciela działki nr [[...]] w S. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2002 r. ustalono, że w lipcu 2000 r. wzniesiono pomiędzy działkami nr [[...]] i [[...]] ogrodzenie, którego wysokość od strony działki nr [[...]] wynosi 2,92 m a od strony działki nr [[...]] - 2,38 m, a zatem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec wzniesienia ogrodzenia bez takiego zgłoszenia organ administracji zobowiązał współwłaścicieli działki nr [[...]] do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od wskazanej decyzji G. i M. K. wnieśli o jej uchylenie wskazując, że przedmiotowe ogrodzenie wznieśli w całości od strony swojej działki nr [[...]], a jego wysokość dostosowali do projektowanego wjazdu do garażu z kostki brukowej na podbudowie. Łączna wysokość ogrodzenia wynosić będzie 2,20 m z uwagi na podniesienie nawierzchni utwardzonej na ich działce w stosunku do działki nr [[...]], na której istnieje obniżenie poziomu gruntu. Obniżenie poziomu na działce nr [[...]] na fragmencie przylegającym do działki nr [[...]] nie może być podstawą dokonywania pomiaru wysokości ogrodzenia. Nadto, pomiar wysokości ogrodzenia winien być dokonywany z działki, na której ono się znajduje, a nie od strony działki, którą odgradza. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2003 r., nr [[...]], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wobec wykonania robót budowlanych bez prawem wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) organ administracji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że pomiary dokonywane od strony obydwu działek wykazują, że wysokość ogrodzenia przekracza wysokość 2,20 m. Planowane podniesienie poziomu podjazdu nie może mieć wpływu na już zaistniałe okoliczności, które uzasadniały dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych. Skargę na wskazaną decyzję złożyli G. i M. K. W uzasadnieniu zarzucili nieprawidłowości w przeprowadzeniu oględzin, z których sporządzone zostały dwa odrębne protokoły jeden dla nich, a drugi dla Państwa G. Skarżący podali, iż stawianie płotu i przeróbkę wjazdu z płyty betonowej na kostkę brukową zgłosili do urzędu. W żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie ma mowy o tym, że położenie kostki brukowej spowodowałoby zmianę poziomu i wysokość ogrodzenia byłaby zgodna z prawem. Skarżący podali, że wzniesione przez nich, choć jeszcze nie dokończone, ogrodzenie jest wykonane z elementów stalowych i żelbetonowych, które zapewniają stabilność, trwałość i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. Skarżący postawili to ogrodzenie w miejsce starego płotu zniszczonego przez Państwa G. Dodali nadto, że tylko oni są adresatami równego typu obowiązków, np. nałożono na nich bezprawnie obowiązek przełożenia rynien, którą to sprawę poddali pod osąd Sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż skarżący w dniu 12 lipca 2000 r. dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia, ale zgłoszenie to było nie skuteczne, albowiem w tym samym dniu rozpoczęli jego budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót i dodatkowo poczekać na upływ terminu, w którym organ miał prawo do złożenia sprzeciwu. Organ odwoławczy wskazał wobec tego, iż prawidłowo ustalono w sprawie stan faktyczny i zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zastosowany w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowi, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego Prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem winny były nałożyć na skarżących konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym to właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne można wykonać. Takie zalecenie dopiero podlegałoby ocenie organu, w którego wyłącznej kompetencji leży obciążenie strony obowiązkami mającymi doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Stanowisko organów było natomiast błędne. Zdaniem Sądu bowiem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji i wykonania obowiązków w niej określonych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, jeżeli nie zostały jeszcze zakończone. Chodzi tu o nakazanie określonych robót budowlanych, które spowodują doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa i wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zajęcie bowiem przeciwnego stanowiska, że na podstawie tego przepisu można nakładać tylko obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji organ zawsze musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego i to niezależnie od zgodności tych robót z przepisami prawa. W utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawarto dyspozycję, z której wynika, że strony mają przedłożyć orzeczenie techniczne zawierające ewentualny projekt zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem oraz dokonać zmian i przeróbek wynikających z powyższego orzeczenia technicznego, a następnie przedłożyć inwentaryzację architektoniczno-budowlaną. Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a. i praktycznie nie nadaje się do wykonania. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 marca 2003 r. (IV SA 1663/01, niepubl.) pogląd, że rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Orzeczenie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w orzeczeniu technicznym czy ekspertyzie i to w sytuacji, gdy przecież nie wiadomo jaka będzie treść takiego orzeczenia, jakie będzie zawierała rozwiązania i zalecenia. To organ mając ustawowe uprawnienia ocenia prawidłowość takiego orzeczenia technicznego ( ekspertyzy, opinii i.t.p. ) po czym nakłada na obywatela określone obowiązki w drodze decyzji. W świetle powyższego, organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w pierwszej kolejności w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym o stosowne orzeczenia techniczne, ustalić, jakie czynności powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, po czym nakazać ich wykonanie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż argumenty skarżących odnoszące się do planowanej przez nich przebudowy podjazdu oraz nakazanego im przełożenia rynien nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także zarzuty co do prawidłowości przeprowadzonych oględzin nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazać na marginesie można, że oględziny są dowodem mającym zanotować spostrzeżenia stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy. Brak jest zatem przeszkód prawnych do tego, aby organ przeprowadził oględziny dwóch posesji, jak to uczynił w niniejszej sprawie. W razie potrzeby organ powinien przeprowadzić ponownie oględziny. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane.