II SA/Gd 242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 marca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. o odmowie umorzenia grzywny. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 października 2010 r. nakazał W. Z. rozbiórkę wzniesionego w 1989 r. w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] w W. obiektu budowlanego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Organ stwierdziwszy, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki, pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. przesłał mu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 24 września 2014 r. tytuł wykonawczy, na który W. Z. złożył zarzuty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 października 2014 r. zarzuty oddalił, a postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r. nałożył na W. Z. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia 6 października 2010 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu. Równolegle, na wniosek zobowiązanego, toczyło się postępowanie w sprawie odroczenia, na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu, które zakończyło się decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. odmawiającą W. Z. odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwalającą na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego. Organ przesunął jedynie termin rozbiórki do 30 października 2015 r., a następnie do dnia zakończenia toczącego się w sądzie administracyjnym postępowania w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 8 sierpnia 2016 r. organ przeprowadził oględziny i stwierdził, że objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany nie został rozebrany. Następnie, pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o przystąpienie do egzekucji i ściągnięcie nałożonej postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r. grzywny w celu przymuszenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie przystąpił do egzekucji z powodu niewskazania we wniosku nazwy wierzyciela oraz nazwy i siedziby podmiotu, któremu należy przekazać wyegzekwowaną należność. W dniu 13 maja 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła zawarta dnia 20 lipca 2017 r. umowa sprzedaży przedmiotowego obiektu objętego nakazem rozbiórki, a w dniu 25 maja 2020 r. W.Z. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia o grzywnie wraz z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonalności oraz ewentualny wniosek o umorzenie grzywny oraz ewentualny wniosek o rozłożenie grzywny na raty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2015 r. nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. W. Z. pismem z dnia 5 października 2020 r. zwrócił się z wnioskiem o całkowite lub częściowe umorzenie nałożonej grzywny. W tych okolicznościach, organ I instancji postanowieniem z 20 stycznia 2021 r. odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [.] w W. nałożonej postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r.. Zdaniem organu, w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, nie ma podstaw do umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia. Argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące stanu zdrowia i sytuacji finansowej nie mogą być rozpatrywane przez organ egzekucyjny ze względu na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany mógł uwolnić się od obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia poprzez wykonanie nakazu rozbiórki. Wyjaśniono, że obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ciąży na zobowiązanym pomimo sprzedaży obiektu i pomimo tego, że obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego przeszedł na nowego właściciela. Oględziny przeprowadzone w dniu 5 marca 2020 r. potwierdziły brak wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieotrzymania żadnego upomnienia wskazano, że od momentu wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 23 kwietnia 2015 r., organ egzekucyjny nie ma obowiązku wystawiania kolejnego upomnienia. Organ przesłał W. Z. pisemne upomnienie z dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z 11 marca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. o odmowie umorzenia grzywny. Organ uznał, że skarżący od ponad dziesięciu lat uporczywie uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki, choć prawidłowość nakazu rozbiórki została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W tym czasie zobowiązany nie podjął żadnych czynności, aby zadośćuczynić nałożonemu obowiązkowi. Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą do spełnienia nałożonego obowiązku i ma skłonić zobowiązanego do jego wykonania. Można jej uniknąć, jeśli zostanie wykonany obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę. Wskazano, że inwestorem obiektu był W. Z., zatem obowiązek rozbiórki skierowany został prawidłowo do inwestora i nie jest zatem z własnością obiektu. W konsekwencji późniejsze zbycie obiektu nie spowodowało automatycznego przejścia obowiązku na jego nabywcę, ponieważ nabywca nie przejął statusu inwestora. W. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o całkowite albo częściowe umorzenie grzywny i stwierdził, że nie podważa zasadności jej nałożenia, lecz jej rażącą wysokość, niewspółmierną do jego niskich dochodów. Skarżący wyjaśnił, że jest w stanie samodzielnie rozebrać domku ani nie stać go na wynajęcie firmy rozbiórkowej. Od 2015 roku, kiedy nałożono grzywnę, nie dostał żadnego upomnienia czy ponaglenia, a od momentu sprzedaży domku nie ma wpływu na jego aktualnego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Innymi słowy, kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego bądź procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje tej oceny według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. o odmowie umorzenia grzywny, doprowadziła do wniosku, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie negatywnie rozpoznające wniosek podmiotu zobowiązanego w sprawie umorzenia grzywny wymierzonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2010 r., a polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym oraz tarasem stanowiącym całość konstrukcyjną i funkcjonalną, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] w W. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, zaś stosownie do treści art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w przywołanym przepisie, jeśli wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie, wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, organ wystosował do podmiotu zobowiązanego - właściciela nieruchomości i inwestora, W. Z., upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., a następnie wystawił tytuł wykonawczy obejmujący ten obowiązek i wszczął na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania egzekucyjnego, wobec dalszego niewykonywania obowiązku, co ustalono m.in. w oparciu o protokół oględzin z dnia 8 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. została nałożona na zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zasady związane z ustaleniem wysokości grzywny zostały określone w przepisie art. 121 u.p.e.a., natomiast w art. 125 ustawy ustawodawca przewidział możliwość umorzenia wymierzonej grzywny. Mianowicie, grzywna nałożona, a nie uiszczona lub nieściągnięta, może zostać umorzona w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zasadność takiej wykładni art. 125 u.p.e.a. jest konsekwencją treści art. 7 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W doktrynie podnosi się, że przepis ten pozwala na wyodrębnienie tzw. zasady niezbędności, która polega na tym, że niedopuszczalne jest stosowanie środka egzekucyjnego wówczas, gdy obowiązek został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy. Wynika to też z zasady celowości, gdyż środki egzekucyjne powinno stosować się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania celu egzekucji. Wskazany przepis odróżnia dwie przyczyny niestosowania środków egzekucji: 1) w przypadku wykonania obowiązku oraz 2) w sytuacji, gdy obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Bezprzedmiotowość wykonania obowiązku może wystąpić wtedy, gdy stał się on nieaktualny. Należy tu zaliczyć takie sytuacje, kiedy z przyczyn obiektywnych lub subiektywnych zobowiązany nie może wykonać obowiązku. Mając zatem na uwadze treść art. 7 § 3 u.p.e.a. należy stwierdzić, że stosowanie grzywny w celu przymuszenia jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Natomiast inne zasady obowiązują, gdy zastosowano grzywnę w celu przymuszenia powołując art. 125 u.p.e.a. Organ zatem musi ustalić, czy nałożony obowiązek stał się bezprzedmiotowy w stosunku do zobowiązanego, czy też nadal go obciąża w sytuacji bowiem gdyby brak było obowiązku wykonania orzeczonego nakazu, odpada potrzeba ściągnięcia grzywny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 163/08, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jednak kwestia oceny egzekucji grzywny, a nie jej umorzenia w trybie art. 125 § 1 u.p.e.a. Skoro więc grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym zmuszeniu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej, to wykonanie egzekwowanego obowiązku powoduje, że nałożone już grzywny, które jeszcze nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu. Innymi słowy, jeśli cel egzekucji w postaci spełnionego obowiązku został osiągnięty, grzywna w celu przymuszenia nie musi już być egzekwowana. Z uwagi zaś na zasadę celowości, ustanawianie innych przesłanek umorzenia grzywny, byłoby nie tylko sprzeczne z brzmieniem art. 125 u.p.e.a na skutek poszerzenia zakresu jego zastosowania, lecz także mogłoby w znaczący sposób obniżyć poziom skuteczności podejmowanych względem zobowiązanych czynności egzekucyjnych. Zobowiązany rezygnując z konieczności realizacji spoczywającego na nim obowiązku zyskiwałby wówczas nieprzewidzianą w u.p.e.a. możliwość uwolnienia się ze spoczywającej na nim powinności. W wielu wypadkach zastosowanie takiego zabiegu mogłoby skutecznie udaremnić cel egzekucji (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., II OSK 1663/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Jak bowiem ustalono podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 8 sierpnia 2016 r. i 5 marca 2020 r., na działce nr [..] w W. nadal znajduje się obiekt rekreacji indywidualnej, którego rozbiórkę ostatecznie orzeczono. W tej sytuacji organy obu instancji rozpoznając wniosek zobowiązanego o umorzenie grzywny prawidłowo, zdaniem Sądu, orzekły o odmowie jej umorzenia. Organy były bowiem zobowiązane do zbadania jedynie, czy orzeczony obowiązek rozbiórki został wykonany, a wobec jednoznacznego ustalenia, że sporny obiekt nadal znajduje się na nieruchomości, musiały stwierdzić, że nie została spełniona jedyna przesłanka, z którą ustawodawca powiązał możliwość umorzenia grzywny. Słusznie przy tym organy nie badały innych podnoszonych przez stronę okoliczności mających wskazywać na zasadność umorzenia grzywny, w szczególności faktu sprzedaży w dniu 20 lipca 2017 r. działki, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, albowiem okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek umorzenia grzywny. Dla umorzenia grzywny wymierzonej w postępowaniu egzekucyjnym istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek został w całości wykonany, a przepis w tym zakresie jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, kwestie związane z następstwem w prawie własności – czy to na podstawie dziedziczenia czy czynności cywilnoprawnych, pozostają irrelewantne z punktu widzenia dyspozycji art. 125 u.p.e.a. i jego zastosowania. Fakt zatem, że skarżący nie jest już właścicielem działki i znajdującego się na niej obiektu budowlanego nie mógł przesądzać o zasadności jego wniosku o umorzenie grzywny, gdyż takiej przesłanki nie przewiduje przepis prawa. Ponadto, należy wskazać, że zobowiązanie, które podlega egzekucji powstało w okresie, gdy skarżący był właścicielem nieruchomości. Organ nie mógł zatem w przedmiotowym postępowaniu posiłkować się aktualnymi, rzeczywistymi możliwościami wpływu skarżącego na wykonaniu obowiązku, ani celowością wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia nakładającego tę grzywnę. Czym innym jest bowiem umorzenie grzywny, o co wnioskował skarżący, a czym innym umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego grzywny. W związku zaś z tą odrębnością, w niniejszym postępowaniu nie można było badać zasadności prowadzonej egzekucji, czy też innych okoliczności związanych z nałożoną grzywną – jej wysokością czy celowością zastosowania tego środka, takich jak faktyczne możliwości wykonania rozbiórki przez skarżącego, w tym związane z jego stanem zdrowia, możliwościami finansowymi i dostępnością do nieruchomości. Z tej przyczyny nie było w sprawie istotne (wbrew temu, co wskazuje skarżący), że w dniu podejmowania zaskarżonego postanowienia działka nielegalnie zabudowana nie należała już do skarżącego. Bez wpływu więc na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia było to, czy w dniu rozpatrywania wniosku o umorzenie grzywny wnioskodawca był właścicielem działki, na której zlokalizowana jest samowola budowlana objęta nakazem rozbiórki. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, związane z utratą przez niego prawa własności działki i obiektu podlegającego rozbiórce, mogłyby mieć znaczenie jedynie dla możliwości egzekucji grzywny, co jednak nie było przedmiotem niniejszej postępowania. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, wydane na podstawie art. 125 § 2 u.p.e.a. Sprawa ta nie dotyczyła zgodności z prawem nałożenia na skarżącego tego środka egzekucyjnego. Odmawiając umorzenia grzywny organy nie stosowały art. 120 § 2 u.p.e.a. Dokonując oceny zaistnienia przesłanek do umorzenia grzywny organy nie naruszyły zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Należy też wskazać, że obowiązek rozbiórki został orzeczony w roku 2010 i od tego czasu, a więc ponad 10 lat skarżący nie podjął żadnych działań w celu jego wykonania, lekceważąc wiążący go nakaz wydany przez organy władzy publicznej. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane orzeczenia nie naruszają przepisów prawa, wobec czego brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb procedowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.