II SA/Gd 248/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2001 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 13 marca 2001 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości o powierzchni 0.8684 ha, oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta S. przy ul. K. nr [...]-[...], stanowiącej własność małżonków M. i L. O. Decyzja podjęta została na wniosek właścicieli nieruchomości. W punkcie 2 tej decyzji ustalone zostały dodatkowe warunki podziału, które nakładały na właścicieli obowiązek ustanowienia służebności drogowej, zapewniającej zbywanym działkom dostęp do drogi publicznej. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 marca 2001 r. Pismem z dnia 11 lipca 2001 r. właściciele przedmiotowej nieruchomości –M. i L. O. wystąpili o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Proponowana przez nich zmiana dotyczyła wykreślenia z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości punktu 2 lit. a), b) i c) określającego zasady dostępu do drogi publicznej, z uwagi na to, iż powstałe w wyniku podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej przez stanowiącą własność Miasta drogę gminną, zlokalizowaną na działce nr 66. Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 sierpnia 2001 r. odmówił zmiany swej decyzji z dnia 13 marca 2001 r. W uzasadnieniu podał, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga między inymi wyraźnej zgody wszystkich stron postępowania. Status strony, w ocenie organu pierwszej instancji, przysługiwał także Gminie Miejskiej, a Gmina ta, reprezentowana przez Zarząd Miasta na proponowaną zmianę nie wyraziła zgody. Od odmownej decyzji Prezydenta Miasta małżonkowie O. złożyli odwołanie, zarzucając, iż w sprawie o podział nieruchomości stanowiącej ich własność Zarządowi Miasta nie przysługują uprawnienia strony. Decyzją z dnia 27 września 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46 póz. 543) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2001 r. oraz zmieniło decyzję tego organu z dnia 13 marca 2001 r. w ten sposób, że wykreślono z jej sentencji warunki podziału nieruchomości, wymienione w pkt 2 lit. a), b) i c). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że stosownie do treści art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 póz. 543) podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej w myśl art. 93 ust. 3 cyt. ustawy uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności. Określenie "również" wskazuje zdaniem SKO na możliwość zastosowania wykładni pojęcia dostępu do drogi publicznej, przyjętej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1982 r. sygn. III CZP 44/82 (OSNC z 1983 r. Nr 5-6, poz. 70). Z uzasadnienia powołanej uchwały Sądu Najwyższego wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewnia m.in. droga pozostająca pod zarządem gminy, aczkolwiek nie będąca drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach, ale dostępna dla ogółu mieszkańców. Niewątpliwie taki charakter ma stanowiąca własność gminy działka nr 66, do której przylega nieruchomość odwołujących się. Działka nr 66 nie tylko w ewidencji gruntów ujawniona została jako droga, ale takie jej przeznaczenie wynika także z planu zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie organu odwoławczego jednoznacznie potwierdza pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w S. z dnia 31 lipca 2001 r. (w aktach sprawy). Kolegium podkreśliło wreszcie, że nie do zaakceptowania jest przyjęta w zaskarżonej decyzji teza o udziale organów gminy w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i w konsekwencji odmowa zmiany decyzji z uwagi na brak zgody gminy, jako strony na taką zmianę. W postępowaniu administracyjnym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (a taki charakter ma niniejsze postępowanie), ani gmina jako samorządowa osoba prawna, ani żaden z organów gminy nie jest stroną postępowania. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie i przemawia za tym interes społeczny, lub słuszny interes strony, a w ocenie organu odwoławczego powyższe warunki zostały spełnione. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że dla zastosowania art. 155 k.p.a. konieczne jest uzyskanie zgody wszystkich stron, a skoro Gmina jest stroną postępowania, to powinna także zgodę wyrazić, zaś zgody tej w niniejszej sprawie nie wyraziła. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Podkreśliło, powołując się na orzeczenia Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż odrzuca się skargi w sprawach, w których orzekał organ gminy w przypadkach, gdy organ ten wnosi następnie skargę na decyzję organu drugiej instancji. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 4071/01) WSA w Gdańsku na podstawie art. 145 § l pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu. Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd ten zważył, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) wciąż nie jest jednoznacznie rozumiane. Zdaniem WSA w Gdańsku mogło mieć to wpływ na ograniczenie badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego zagadnienia jedynie do niektórych aspektów. Mimo bowiem, iż decyzję wydawał organ będący przedstawicielem gminy (wójt, burmistrz), to gmina jako na przykład właściciel, będzie stroną postępowania. WSA w Gdańsku zważył przy tej okazji, iż już w dacie wydania zaskarżonej decyzji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny legitymacji gminy do występowania w charakterze strony w sprawach, w których chodzi o jej własność było ugruntowane i jednolite. Jako przykład podał wyrok z dnia 7 kwietnia 1992 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (sygn. akt SA/Kr 1701/92), zgodnie z którym dopuszczono gminę jako stronę postępowania, jednak dopiero od momentu, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stalą się ostateczna (a zatem w analogicznym stanie faktycznym do tego, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie). Także powołany przez Gminę Miasta wyrok NSA z dnia 10 maja 1993 r. (sygn. akt I SA 1471/92) stwierdzał, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej, wszczętego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest także gmina, na obszarze której położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały grunty pod budowę ulicy. Podobny pogląd prawny WSA w Gdańsku przytoczył za NSA (wyrok z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1311/98. oraz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, opublikowana w ONSA 2003 r., z. 4 poz. 115), zgodnie z którym w przypadku podziału nieruchomości, jeżeli wiąże się on z wydzieleniem działki pod ulicę (drogę), gmina winna brać udział w postępowaniu choćby dla zajęcia stanowiska, czy chodzi o drogi gminne, które z mocy prawa przechodzą na własność gminy. Prowadzi to zdaniem WSA do wniosku, że tym bardziej stroną postępowania jest gmina, która jest właścicielem wydzielonej drogi w wyniku podziału już dokonanego. W konsekwencji, skoro nie może być wątpliwości, wbrew stanowczemu twierdzeniu organu odwoławczego, że gmina jest stroną w postępowaniu, to także nie może być wątpliwości, że ma prawo wyrazić, bądź nie wyrazić, zgody na zmianę decyzji z art. 155 k.p.a.. Brak natomiast zgody strony na zmianę decyzji uniemożliwia wydanie decyzji w tym trybie. Powyższy wyrok WSA w Gdańsku zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji sprawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez przyznanie Gminie Miasta uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uchylenia i zmiany wcześniejszych decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta. W konsekwencji wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podniosło, iż wyrażony przez WSA w Gdańsku pogląd prawny, zgodnie z którym Gminie - Miastu przysługiwał w postępowaniu podziałowym status strony jest błędny i nie znajduje odzwierciedlenia w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności bowiem, w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego, zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organów administracji publicznej nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję w tej samej sprawie - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem SKO w podanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ostateczny pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Zatem zdaniem skarżącego SKO skarga Gminy Miasta winna być odrzucona przez WSA w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego Sąd ten nie uczynił. Nadto strona wskazała, iż uwzględnienie skargi było niezasadne również z przyczyn merytorycznych, bowiem działka nr 66 stanowiąca własność komunalną jest drogą gminną gruntową, a zatem dopuszczoną do użytku publicznego. Nie zachodzi zatem potrzeba ustanawiania żadnej służebności gruntowej – przejazdu lub przechodu. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2005 r. została uwzględniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. , wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 460/05. W treści wyroku Sąd ten na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzając na rzecz SKO zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że istotą niniejszej sprawy jest, zdaniem NSA, odpowiedź na pytanie, czy w sytuacji, gdy Prezydent Miasta, jako organ administracji publicznej, wydał decyzję w sprawie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Gmina może mieć status strony w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Aby udzielić odpowiedzi na to zagadnienie, cały problem należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzyć w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, zgodnie z generalną zasadą powszechnie przyjmuje się, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Najczęściej ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowi to wyraz, pochodzącej z prawa rzymskiego paremii, iż nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua). Taki też pogląd został wyrażony w szczególności w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, (niepublikowane). W ocenie składu orzekającego również i w niniejszej sprawie pogląd ten jest aktualny. W powyższej sprawie Prezydent Miasta był bowiem organem orzekającym w pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że nadrzędnym celem, tak administracyjnego postępowania przed organem wyższego stopnia, jak i postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona obywatela przed niezgodnym z prawem działaniem władz publicznych. Natomiast sądy administracyjne nie rozpatrują odwołań organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi np. uchylono rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Mówiąc obrazowo, konsekwencją odmiennego stanowiska w tym zakresie byłaby kuriozalna sytuacja, w której np. sąd rejonowy wnosiłby apelację od wyroku sądu okręgowego, którym zmieniono zaskarżone orzeczenie, wydane przez ten właśnie sąd rejonowy. Reasumując, powyżej wskazane argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 15 lutego 2006 r. , wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 460/05. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, przedstawiając w uzasadnieniu tego wyroku zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania. Skład orzekający ponownie w niniejszej sprawie będąc związany oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym orzeczeniu jednocześnie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej uchwałach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 k.p.a.. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.