II SA/Gd 249/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta uchwałą z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Drogi Zielonej" na odcinku od Al. [...] do granicy z miastem S. w G., na podstawie art. 26 w związku z art. 7, art. 8 ust. 1-3, art. 9-11 i art. 18 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.. nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu "Drogi Zielonej" na odcinku od Al. [...] II do granicy z miastem S. w G.. Pismem z dnia 29 grudnia 2003 r. Rada Miasta została wezwana przez Stowarzyszenie "A" do usunięcia naruszeń prawa na podstawie art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) poprzez uchylenie wyżej opisanej uchwały. W treści wezwania Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie uwzględnienie w zapisach planu przepisów szczególnych jakim jest decyzja z dnia 19 stycznia 1996 r. Wojewody w sprawie ustanowienia stref ochrony ujęć głębinowych [...]. Skarżące Stowarzyszenie nie uzyskało odpowiedzi na powyższe wezwanie. Następnie Stowarzyszenie "A" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie uwzględnienie w zapisach planu przepisów szczególnych jakim jest decyzja z dnia 19 stycznia 1996 r. Wojewody w sprawie ustanowienia stref ochrony ujęć głębinowych [...] oraz pominięcie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy- Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. 62 poz. 627 z 2001 r.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę pominęła regulację przepisów szczególnych dotyczącą ustanowienia stref ochronnych ujęć wód głębinowych [...]. Teren ten zgodnie z przepisami szczególnymi znajdował się w wewnętrznym terenie ochrony pośredniej ujęć wód głębinowych oraz zewnętrznym terenie ochrony pośredniej, w Rejonie I i objęty był między innymi zakazem budowy dróg publicznych. Ustalenia nowego planu przewidują natomiast w tym rejonie ulicę główną ruchu przyspieszonego GP tzw. Drogę Zieloną, której jedna jezdnia z dwoma pasami ruchu w kierunku S. wchodzi na teren obowiązującej strefy wewnętrznej ochrony pośredniej. W związku z powyższym stwierdzono, że zapis dopuszczający budowę trasy ruchu pieszego jest niezgodny z zapisami przepisów szczególnych, czyli przepisów obowiązującego prawa. Ponadto naruszeniem, w opinii strony skarżącej, jest brak zapisu w planie, który wyłączałby na terenie strefy ochronnej Rejonu I lokalizację funkcji takich jak: budowa kanalizacji sanitarnej, garaży, stacji obsługi samochodów, gastronomicznej, wypożyczalni sprzętu turystycznego, szaletów. Wyłączenia takie przewidziane są w przepisach szczególnych. Strona skarżąca podważyła także zasadność umieszczenia w planie zapisu dotyczącego nakazu wyznaczenia na nowo strefy ochronnej dla ujęcia wody, wskazując, że kwestia ta został uregulowana w "Uzupełnieniu do Projektu stref ochronnych ujęć wód podziemnych w utworach kredowych, trzeciorzędowych, czwartorzędowych ujęcia [...] z 1998 r. Brak więc podstaw do określania nowych granic strefy ochronnej, bowiem w ocenie skarżącego Stowarzyszenia nie zaszły żadne nowe okoliczności uzasadniające taką zmianę. Ponadto wskazano, że uzasadnienie przedmiotowej uchwały pomija podstawowy interes społeczny jakim jest ochrona ujęć wody pitnej zaopatrującej mieszkańców miasta. Strona skarżąca powołała się także na art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w jej ocenie zupełnie pominięty przez organ, stanowiący, iż plan powinien zawierać między innymi ograniczenia wynikające z ustanowienia stref ochronnych ujęć wód oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o jej oddalenie uznając, że strona skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, strona skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego, odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia. Interes prawny musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu, a nie jak ma to miejsce w tym przypadku spodziewanego naruszenia interesu prawnego. Poza tym konieczne jest ustalenie, że naruszony został przepis prawa materialnego z którego wnoszący skargę wiąże naruszenie praw własnych. W opinii organu Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że jego interes prawny został naruszony przez przedmiotową uchwałę. Podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały, ponieważ na terenie objętym granicami planu nie ma własnej nieruchomości, brak zatem przepisu z którego by wynikał jego interes prawny. Powołując się ponadto na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że Stowarzyszenie realizując cele statutowe ma jedynie interes faktyczny, by reagować na ewentualne nieprawidłowości, nie ma on jednak legitymacji skargowej do kwestionowania aktu prawa miejscowego uchwalonego godnie z przepisami ustawy. Ponadto w razie gdyby Sąd nie podzielił powyższych argumentów organ w obszernym wyjaśnieniu ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej. W szczególności organ wskazał, że plan zabezpiecza strefę ochronną ujęcia wody [...] w sposób wystarczający ponieważ zawiera zapis stanowiący, że sposób zagospodarowania terenu powinien odpowiadać wymogom związanym z ochroną ujęcia wody. Ewentualna budowa drogi w przeszłości mogłaby nastąpić jedynie po przeniesieniu studzien zachodniego skrzydła ujęcia [...] i korekty ustanowionej strefy ochronnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany przepis obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej i ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje bowiem jedynie temu kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany). Skarżący musi po prostu wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": jako indywidualnego podmiotu, np. jako właściciela (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/11). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa konkretna. W związku z tym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową strony skarżącej należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. Strona skarżąca wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi wskazała, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Są to normy prawne, w treści których zawarte są warunki, jakie powinien spełniać plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Są to jednakże normy nie nadające stronie konkretnych, bezpośrednich uprawnień. Podkreślić także należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/2503/01, LEX nr 81964). Mając na uwadze niniejszą sprawę, należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, a to oznacza, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto należy podkreślić, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym została przez ustawodawcę wyraźnie określona w treści tego artykułu. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Przepisy k.p.a. stosuje się do skargi wniesionej w trybie art. 101 jedynie w odniesieniu do terminów w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotowa skarga została wniesiona przez stowarzyszenie mające w swoim statucie ochronę interesów mieszkańców. Kwestionowana uchwała nie dotyczyła jednak bezpośrednio interesów prawnych stowarzyszenia, ale interesu ogółu mieszkańców. Stowarzyszenia mogło zatem złożyć skargę jedynie w imieniu grupy mieszkańców, po uzyskaniu pisemnej zgody takiej grupy. Tymczasem złożyło ja w imieniu własnym, co nie spełniło warunków wynikających z art. 101 § 2a ustawy. Wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji do wystąpienia ze skargą rozważanie merytorycznych zarzutów skargo stało się zbędne. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.