II SA/Gd 253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę. A. (zwana dalej "Spółką") wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 października 2014 r. odmawiającą umorzenia stałej opłaty rocznej za wyłącznie z produkcji rolnej gruntów rolnych. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystąpił w dniu 24 lipca 2014 r. do Marszałka Województwa z wnioskiem o umorzenie A. w całości stałej opłaty rocznej za 2014 r. w wysokości 3299,80 zł ustalonej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych z przeznaczeniem pod budowę budynku przedszkola dwuoddziałowego. Wójt Gminy wskazał, że inwestycja ma charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, a powierzchnia wyłączenia nie przekracza 1ha. Spółka natomiast oświadczyła w piśmie załączonym do wniosku, że nie można było zrealizować inwestycji na innym gruncie, nieobjętym ochroną. Decyzją z 29 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa odmówił Spółce umorzenia stałej opłaty rocznej za 2014 r. w wysokości 3299,80 zł ustalonej decyzją Starosty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy Rlllb o powierzchni 0,1258 ha, z działki nr [...] położonej w miejscowości P., gmina K., z przeznaczeniem pod budowę budynku przedszkola dwuoddziałowego. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa wyjaśnił, że o takim rozstrzygnięciu zadecydował fakt, że organ postanowił odmawiać umorzenia opłat z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych w 2014 r. w odniesieniu do każdej inwestycji polegającej na budowie bądź rozbudowie lub prowadzeniu placówek przedszkola niepublicznego. Ponadto organ uznał, że strona niedostatecznie udowodniła, że nie było możliwości realizacji inwestycji na innym gruncie nie objętym ochroną. Argumentem strony na wyłączenie chronionego gruntu jest jego położenie w sąsiedztwie nowo powstałego osiedla mieszkaniowego, dlatego zdaniem organu, przy wyborze lokalizacji inwestycji decydował przede wszystkim aspekt łatwej dostępności pobliskich mieszkańców do placówki, a nie możliwość realizacji inwestycji na innym gruncie nie objętym ochroną, lecz oddalonym od osiedla mieszkaniowego. Co do kwestii umorzenia opłat rocznych za lata poprzednie wyjaśniono, że w wydanych uprzednio decyzjach kierowano się faktem rozpoczęcia realizacji inwestycji, co potraktowano jako sytuację nadzwyczajną. Zdaniem organu, należało rozważyć, czy placówka niepublicznego przedszkola jest instytucją o charakterze użyteczności publicznej mającą na celu wykonywanie określonych zadań z tego zakresu. Przywołując treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236) wyjaśniono, że zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć musza do zadań celu publicznego określonych przepisami prawa, co jest zgodne z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. I SA/Gd 1997/99. W opinii organu, działalność oświatowa i edukacyjna realizowana przez niepubliczną formę wychowania przedszkolnego nie jest bezpłatna, a różnica w wysokości opłat za edukację w publicznym i niepublicznym przedszkolu różni się znacząco. Wątpliwe jest zatem w tej sytuacji świadczenie usług powszechnie dostępnych oraz fakt, że w istocie przedmiotowe przedszkole niepubliczne jest dla lokalnej społeczności tożsame z przedszkolem publicznym. Mając nadto na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156) organ doszedł do wniosku, że przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, ponieważ nie charakteryzuje się bezpłatnością i powszechną dostępnością. Dodatkowo organ podkreślił, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oparty jest na uznaniu administracyjnym, ponieważ ustawodawca poprzez użycie zwrotu: "może" pozostawił organowi możliwość wyboru ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego poprzez umorzenie bądź odmowę umorzenia danej wierzytelności. W ramach owego uznania organ winien mieć na uwadze nie tylko interes strony, ale także interes publiczny, który w sprawie uzasadniono koniecznością realizowania nałożonych na niego ustawowo celów. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. II OSK 138/09, organ podkreślił, że odnośnie przypadków opisywanych w art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzony na mocy tych przepisów wyjątek powinien być interpretowany wąsko, a nawet zawężająco. Wynika to z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie opłat. Mając zatem na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz wysokość udzielonej dotychczas pomocy w postaci umorzenia opłaty rocznej za lata 2010 i 2011, wniosek dotyczący umorzenia opłaty rocznej za 2014 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. W odwołaniu od ww. decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie przedmiotowej opłaty rocznej. W odwołaniu zakwestionowano przyjętą przez organ interpretację, powołano się na wydanie przez organ poprzednio decyzji o innej treści, wskazano na konieczność szczegółowego uzasadnienia przez organ rozstrzygnięcia podjętego w granicach uznania administracyjnego oraz zatwierdzono, że umorzenie opłaty rocznej mogło w niniejszej sprawie nastąpić także na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja podejmowana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją pozostającą w granicach uznania, ale może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, którego przedmiotem jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. W sprawie podstawową kwestią sporną stanowiło ustalenie, czy przedszkole niepubliczne jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, co do których znajduje właśnie zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że interpretacja przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może być rozszerzająca. Wynika to przede wszystkim z samego celu ww. ustawy, którym jest ochrona gruntów przez ich odmiennych zagospodarowaniem, ale także z treści art. 12 ust. 16 tej ustawy, w którym ustawodawca jedynie pozwala marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nawet, gdy dany grunt jest przeznaczony stricte na wskazane cele. Nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 16 ustawy już nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat. Organ dokonując oceny w tym zakresie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r. II SA/Gd 193/15, w którym zajęto stanowisko, że przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Wobec tego przedmiotowy wniosek, z uwagi na brak łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Reasumując organ uznał za niezasadne argumenty strony przywołane w odwołaniu i stwierdził, że przedmiotowe przedszkole niepubliczne nie stanowi inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, a więc analizowanie pozostałych przesłanek nie będzie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2016 r., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji Spółka zarzuciła 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w bezpodstawnym i w istocie błędnym przyjęciu, że prowadzone przez skarżącą przedszkole J. nie stanowi inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności; b) art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w bezpodstawnym i w istocie błędnym przyjęciu, że przedszkole niepubliczne nie może być uznane za inwestycję użyteczności publicznej, jako że nie zostało wymienione w art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami; c) art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w bezpodstawnym i w istocie błędnym przyjęciu, że prowadzone przez skarżącą przedszkole J. nie stanowi działalności o charakterze użyteczności publicznej, gdyż nie zaspokaja w sposób bieżący i nieprzerwany zbiorowych potrzeb ludności przez świadczenie usług powszechnie dostępnych, o czym rzekomo w przedmiotowej sprawie decyduje konieczność ponoszenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy umorzenia wobec skarżącej stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu rolnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przez wydanie decyzji odmiennej od decyzji wydanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w latach 2010 - 2011, na mocy których Marszałek Województwa uznał przedszkole J. za inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania i umorzył skarżącej stałe opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, mimo że nie uległy zmianie ani przepisy prawa, ani okoliczności faktyczne leżące u podstaw wydania decyzji; b) art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ograniczenie się wyłącznie do powierzchownej i w istocie błędnej analizy przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego podstawę prawną zwolnienia z opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu rolnego; c) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie zebrania niezbędnego materiału dowodowego i niewypełnienie obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej, skutkujące wydaniem w ramach uznania administracyjnego decyzji posiadającej cechy dowolności, bez należytego uzasadnienia, bez prawidłowego wyważenia interesu społecznego i uzasadnionego interesu obywatela, w szczególności bez wskazania dowodów na nadrzędność interesu publicznego, w tym na okoliczność braku wystarczających środków w budżecie województwa w porównaniu z latami 2010 - 2011, w których Marszałek Województwa umarzał opłaty roczne wobec skarżącej; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Zdaniem Spółki, zasadnicze znaczenie w procesie interpretacji art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowić winny dyrektywy wykładni językowej, zaś dalsze - związane z wykładnią systemową i funkcjonalną - potraktowane powinny być posiłkowo, co wynika z tego, że ww. przepis ustanawia wyjątek od zasad związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia literalna ma natomiast charakter zawężający w relacji do pozostałych reguł interpretacyjnych. Podzielając stanowisko, że pojęcie: "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej" nie posiada definicji legalnej, za zasadne uznano posłużenie się w procesie wykładni: "Podręcznym słownikiem języka polskiego" pod red. Elżbiety Sobol (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996). Po dokonaniu analizy poszczególnych wyrazów stwierdzono, że nakład gospodarczy, którego celem i efektem było stworzenie przedszkola J., działającego w sposób analogiczny do przedszkoli publicznych na terenie gminy K., spełniającego takie same role i funkcje, dostępnego dla wszystkich osób, nie tylko mieszkających na terenie gminy K., stanowi inwestycję o charakterze użyteczności publicznej. Wyjaśniono, że procesy oświatowe i wychowawcze odbywają się nie tylko w zinstytucjonalizowanych placówkach publicznych, lecz także w ramach innych niepublicznych form organizacyjnych. Powołując się na wyrażone w Konstytucji RP zasady stwierdzono także, iż określenie "charakter" sprowadza wykładnię tej przesłanki do konieczności określenia cech, znaków wyróżniających daną użyteczność publiczną, nie zaś do postawienia znaku równości celu publicznego z inwestycją o charakterze użyteczności publicznej. Zakwestionowano także stanowisko zrównujące pojęcie powszechności usług z ich bezpłatnością. Zauważono bowiem, że przedszkola publiczne - ze względu na odpłatność usług – na tej zasadzie również nie są powszechnie dostępne. Tymczasem, przedszkole J. nie nakłada żadnych kryteriów rekrutacyjnych i dostępne jest dla wszystkich dzieci. Zdaniem Spółki, przedszkole wykonuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, gdyż zaspokaja zbiorowe potrzeby ludności, w sposób bieżący i nieprzerwany, a świadczone usługi są powszechnie dostępne. Samorząd gminy od kilku lat nie jest w stanie zorganizować powszechnej i ogólnodostępnej opieki przedszkolnej w ramach zadań własnych gminy obejmujących edukację publiczną. Podkreślając, że pojęcie "użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej, za prawidłowe uznano odniesienie się w tym zakresie do art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jak również posiłkowe posłużenie się wykładnią pojęcia "celu publicznego", przyjętą w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa przedszkola charakteryzuje się cechami, które na gruncie obu przywołanych przepisów można przyjąć dla inwestycji użyteczności publicznej. Odnosząc się do kwestii związanej z uznaniowym charakterem zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że uznaniowość ta powinna znaleźć wyraz w dopuszczalności zastosowania instytucji umorzenia opłaty rocznej, mimo że przedszkole nie jest przedszkolem publicznym. Istotą bowiem uznania administracyjnego jest dopuszczalność interpretacji przepisów w taki sposób, że tam, gdzie ustawa posługuje się pojęciem interesu publicznego, administracja może działać w ramach swobodnego uznania, gdyż sama może je poddawać interpretacji, według własnej woli, co wyraźnie poszerza zakres jej swobody. Tam zaś, gdzie wprowadzone są pojęcia nieostre wprowadza ustawodawca właśnie po to, by umożliwić administracji pewną swobodę w działaniu. Tym samym, organ powinien zastosować taką interpretację celu publicznego, która w odpowiadałaby celowi, dla którego realizowana jest inwestycja budowy przedszkola, a celem tym jest zaspokojenie podstawowych potrzeb gminy, niezależnie od faktu, czy placówka ta jest prowadzona w formie przedszkola publicznego czy niepublicznego. Następnie zwrócono uwagę, że zgodnie z treścią przepisu art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jedną z przesłanek umorzenia opłaty rocznej jest realizacja na gruntach wyłączonych z produkcji rolnej inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów publicznych, określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu tejże ustawy są m.in. inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Za taki cel publiczny określony w odrębnej ustawie uważa się m.in. realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, zgodnie z treścią preambuły oraz art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji uznano, że budowa przedszkola stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o systemie oświaty. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania, wyjaśniono, że stwierdzona przez organ zmiana stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia spełnienia omówionych przesłanek ustawowych była dla Spółki korzystna. Skoro okoliczność planowanej inwestycji w zakresie działalności przedszkolnej dała podstawy organowi do pozytywnego z punktu widzenia skarżącej rozstrzygnięcia, to tym bardziej faktyczne prowadzenie tej działalności powinno dać takie same podstawy. Ponadto organ w żadnej mierze nie uzasadnił zmienności swoich poglądów w tym zakresie, jedynie przyjmując zasadniczo odmienny sposób interpretacji przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr, poz. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. W art. 12 ust. 16 oraz art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidziano instytucję umorzenia należności i płat rocznych w całości lub w części. Przepisy te stanowią, że: 16) na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną; 17) na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 12 ust. 16 oraz art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Istniejąca regulacja prawna ograniczyła prawa podmiotów posiadających interes prawny w jej umorzeniu do wszczęcia postępowania tylko przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwiając w tym zakresie wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez bezpośrednio zainteresowanego. Wniosek złożony przez organ w niniejszej sprawie dotyczył tylko jednej podstawy faktycznej i prawnej – przewidzianej w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem rozpoznaniu przez organy obu instancji w niniejszej sprawie podlegał tylko tak sformułowany wniosek. Tylko w tym zakresie sprawa podlegać mogła także kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko strony skarżącej odnośnie możliwości umorzenia w niniejszej sprawie opłaty rocznej z uwagi na zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest zatem uzasadnione. Kwestia ta, wobec treści wniosku złożonego przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie podlegała bowiem rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Organy nie dokonywały ustaleń w tym zakresie ani ich oceny prawnej. Dla zastosowania w niniejszej sprawie normy przewidzianej w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych niezbędnym było dokonaniem oceny, czy przedszkole niepubliczne jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, co do której uzasadnione jest umorzenie całość lub część należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Sąd podziela ocenę w tym zakresie. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 193/15, dotyczący analogicznej sprawy (wyrok dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym zajęto stanowisko, że przedszkole niepubliczne nie stanowi inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela ten pogląd oraz argumentację prawną przeprowadzoną w tym wyroku na poparcie tego stanowiska. W art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca zezwolił marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, gdy dany grunt jest przeznaczony na enumeratywnie wymienione w tym przepisie cele. Organ prawidłowo, że interpretacja przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może być rozszerzająca. Wynika to z celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przez ich odmiennych zagospodarowaniem i obowiązek osób dokonujących zmiany zagospodarowania do uiszczania opłat z tego tytułu. Nadto za taką interpretacją przemawia fakt, że zasadą na gruncie ustawy jest uiszczanie opłaty, a możliwość jej umorzenia, jako wyjątek od zasady nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza definicji legalnej pojęcia "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że interpretacji tego terminu należy dokonywać zestawiając pojęcie celu publicznego, zawarte w art. 6 pkt 6 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz pojęcie zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.). Stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi są budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo – wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 tej ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. edukację publiczną. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty stanowi zadanie publiczne, którego rzeczową podstawę realizacji tworzy wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w majątek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1443/92, niepub.). Mienie jednostek samorządu terytorialnego nie może zaś być utożsamianie z mieniem prywatnym (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, LEX nr 25335). Mienie komunalne ma służyć realizacji zadań publicznych a nie działalności czysto fiskalnej (zob. E. Ochendowski, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1990 r., sygn. akt I SA 847/90, Samorząd Terytorialny, 1991 r.). Za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły – bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Przewidziana w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych instytucja zwolnienia z uiszczania opłat związana jest z udzieleniem ulgi podmiotowi realizującemu cel użyteczności publicznej, którego zamiarem nie jest działalność zarobkowa. Świadczenie usług w zakresie oświaty i wychowania w celach komercyjnych (zarobkowych) wyklucza możność uznania działalności w postaci prowadzenia prywatnego przedszkola nastawionego na osiąganie dochodów przez podmiot gospodarczy prowadzący taką działalność za działalność o charakterze użyteczności publicznej. Sąd podziela zatem stanowisko organów administracji, że przedszkole niepubliczne nie stanowi inwestycji użyteczności publicznej w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zrealizowany na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie obiekt nie będzie wykorzystywany do bieżącego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych, lec doprowadzenia dochodowej działalności gospodarczej przez spółkę prawa handlowego. Niezależnie od dokonanej interpretacji prawnej normy art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazać należy, że także przy odmiennej ocenie jej charakteru, wniesiona skarga nie jest uzasadniona. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/14, LEX nr 1553581). Organ administracji, niezależnie od dokonanej wykładni normy art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzasadnił dodatkowo uznanie administracyjne powołując się na fakt odmowy udzielenia ulg za 2014 r. wszystkim jednostkom realizującym zadania oświaty i wychowania mającym charakter niepubliczny oraz wskazał na fakt skorzystania z takich zwolnień przez skarżącą w poprzednich okresach, w momencie rozpoczynania działalności. Uzasadnienie w tym zakresie należy uznać za przekonywujące. Odwołuje się ono do faktu uzyskania przez podmiot wnioskujący korzyści w poprzednich okresach oraz stosowania jednolitych reguł do wszystkich podmiotów znajdujących się w takiej jak skarżąca sytuacji w okresie 2014 r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wydane decyzje nie naruszają prawa materialnego ani procesowego i na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako bezzasadną.