II SA/Gd 255/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicza po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawę ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego oddala skargę. Pismem z dnia 3 lutego 2010 r. C. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 21 grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy swoją własną decyzję z dnia 22 lipca 2010 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r. nr [....]. Skarżąca domagała się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: W dniu 19 lutego 2008 r. C. G. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 stycznia 1963 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 5 lutego 1968 r. nr [..] o oddaniu L. C. w użytkowanie wieczyste na 99 lat parceli położonej w G. przy ul. [...] i odmawiającą ustanowienia na rzecz L. C. prawa użytkowania wieczystego tej parceli. Zdaniem wnioskodawczyni, będącej jedyną spadkobierczynią L. C., zakwestionowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego. tj. art. 12 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, gdyż utrzymanie w mocy decyzji narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem decyzja z dnia 31 stycznia 1963 r. została już wcześniej uchylona decyzją ostateczną Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 czerwca 1963 r. Zatem utrzymanie w mocy decyzji już wcześniej uchylonej ostateczną decyzją administracyjną stanowiło oczywiste i rażące naruszenie prawa procesowego, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi Kolegium decyzją z dnia 22 lipca 2010 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r.. Organ wyjaśnił że podwodem odmowy jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 31 października 1969 r., która omówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 czerwca 1969 r.. Nie można zatem domagać się skutecznie wszczęcia i prowadzenia tego samego postępowania po raz kolejny. W ocenie Kolegium nowa decyzja nadzorcza, wydana na wniosek C. G., wobec zrealizowania już prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama byłaby nieważna. Odnosząc się do zarzutu C. G., iż "Zawiadomienie" skierowane do L. C. i podpisane przez Wicedyrektora Departamentu Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 31 października 1969 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż Wicedyrektora nie można uznać za organ, oraz nie zawiera wszystkich cech decyzji Kolegium uznało, że jest to twierdzenie bezpodstawne. Ze zgromadzonego bowiem w sprawie materiału dowodowego wynika, że L. C. (którego następcą prawnym jest C. G.) po otrzymaniu kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r. zwrócił się do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w W. ze skargą na tę decyzję, w trybie art. 137 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1969 r., który regulował instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, tak jak obecnie przepis art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi (wniosku) Wicedyrektor Departamentu Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wydał w dniu 31 października 1969 r. orzeczenie nazwane "Zawiadomienie" nr [..], w którym wskazał, że nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 27 czerwca 1969 r. w trybie art. 137 k.p.a. Dalej Kolegium wyjaśniło, że owe "Zawiadomienie" jest w istocie decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r. bowiem zawiera oznaczenie właściwego organu wyższego stopnia nad organem wydającym kwestionowaną decyzję, wskazuje adresata aktu, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj.: art. 137 k.p.a., zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy (odmawia uchylenia decyzji - nie znajduje podstaw do uchylenia), jest podpisane przez osobę reprezentująca organ administracji. Ponadto rozstrzyga sprawę co do istoty i pozostaje w obrocie prawnym. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie z dnia 31 października 1969 r., nie może wydać w sprawie kolejnej decyzji, ponieważ byłaby ona dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na decyzję Kolegium z dnia 21 grudnia 2010 r. C. G. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi wadliwe zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż "Zawiadomienie" z dnia 31 października 1969 r. podpisane przez Wicedyrektora Departamentu Ministrostwa Gospodarki Komunalnej jest decyzja administracyjną wiążącą organ przy orzekaniu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd może uwzględnić skargę jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jedną z naczelnych zasad postępowania przed organami administracji państwowej jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z kolei jednym ze sposobów eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych jest stwierdzenie jej nieważności, które może zostać dokonane jedynie w przypadku wystąpienia wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 k.p.a. A contrario, brak przesłanek nieważności decyzji uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności. Jak stanowi art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 21 grudnia 2010 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 22 lipca 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r. nr [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje na przykład sytuacje, gdy żądanie stwierdzenia dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 1998 r. sygn. III SA 1342/97, LEX nr 44821). Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeważnie obejmuje to sytuacje, gdzie podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. IV SA 2152/97, LEX nr 47902). Słusznie wskazało Kolegium, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 27 czerwca 1969 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 31 października 1969 r., która to decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 137 k.p.a., w brzemieniu obowiązującym w 1969 r. O ile już raz na żądanie adresata decyzji wszczęto postępowanie w trybie nadzwyczajnym i odmówiono stwierdzenia nieważności, co stało się w niniejszej sprawie na mocy decyzji z dnia 31 października 1969 r. wydanej przez Ministrostwo Gospodarki Komunalnej, to nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływał się na inne przyczyny nieważności. Organ prowadząc bowiem już raz postępowanie o stwierdzenie nieważności badał istnienie wad z art. 137 (analogicznego do obecnie obowiązującego art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.. Skoro decyzją odmówił stwierdzenia nieważności oznacza, że takich wad nie stwierdził. Niedopuszczalne jest zatem ponowne badanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (tak też: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Po 77/05). Stąd za zasadną uznać należało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem C. G. z dnia 19 lutego 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż stanowisko Wicedyrektora Departamentu Ministrostwa Gospodarki Komunalnej noszące tytuł "Zawiadomienie" z dnia 31 października 1969 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. uznać należało, iż są one bezzasadne. W myśl obowiązującego w 1969 r. art. 99 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt 1163/81 "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ naczelny". Kwestionowane przez skarżącą "Zawiadomienie" z dnia 31 października 1969 r. jest bez wątpienia jest decyzją administracyjną, co czyni stanowisko Kolegium prawidłowym, a skargę bezpodstawną. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.