II SA/Gd 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. W decyzji z dnia 26 marca 2012 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010 r., odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia przez M. G. robót budowlanych, polegających na budowie podjazdu dla osób niepełnosprawnych do gabinetów lekarskich w budynku przy ul. K. [...] w G., zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...]. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia 14 października 2009 r. skierowanym do Prezydenta Miasta M. G. dokonał zgłoszenia wykonania podjazdu dla osób niepełnosprawnych (wózków inwalidzkich) do gabinetów lekarskich na terenie nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w G., tj. na działce o nr ewidencyjnym [...]. Do zgłoszenia załączono wymagane prawem dokumenty. W dniu 13 stycznia 2010 r. w organie I instancji sporządzono protokół na okoliczność zgłoszenia się M. J., kwestionującej prawidłowość zgłoszonych robót. W protokole tym zaznaczono m. in., że w dniu 17 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę legalności prowadzonych robót i nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W dniu 23 grudnia 2009 r. M. i W. J. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania podjazdu dla wózków inwalidzkich przy ul. K. [...] w G. W decyzji z dnia 4 lutego 2010 r. Prezydent miasta, na mocy art. 104 i 149 § 3 w zw. z art. 145 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ ten podał, że możliwość wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a., dotyczy wyłącznie postępowań zakończonych ostateczną decyzją. Tymczasem, brak zgłoszenia sprzeciwu ze strony organu w odniesieniu do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane, nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Wobec tego, brak jest podstaw do wzruszenia przedmiotowego zgłoszenia w drodze postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i W. J., podnosząc w szczególności, że wybudowanie przedmiotowego podjazdu dla wózków inwalidzkich wymaga pozwolenia na budowę. Kwestionowali też stanowisko organu, zgodnie z którym w sytuacji braku sprzeciwu organu od dokonanego zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. W decyzji z dnia 26 marca 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym stanie faktycznym organ I instancji udzielił inwestorowi (M. G.) tzw. "milczącej" zgody na realizację wnioskowanej inwestycji poprzez niewniesienie sprzeciwu w stosunku do dokonanego zgłoszenia. Taki tryb postępowania przewiduje art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane (a contrario). Nie ma wówczas prawnej możliwości wznowienia postępowania, w którym nie została wydana decyzja administracyjna. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że postępowanie "zgłoszeniowe" ma uproszczony charakter, który pozbawia możliwości zastosowania systemu weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Kończy się ono bowiem – w braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ – czynnością materialno-techniczną organu w postaci "milczącej" zgody na warunki inwestycji zaproponowane w zgłoszeniu. Czynność ta zaś, jako taka, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła M. J. Decyzji tej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich w sprawie okoliczności oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu interesów wszystkich członków wspólnoty sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało w istocie pozwolenia na budowę, zaś w każdym wypadku organy władzy powinny stać na straży praworządności i kontrolować proces inwestycyjny, zwłaszcza taki jak w niniejszej sprawie, a więc związany z głęboką ingerencją w głąb ziemi, gdzie przebiegają instalacje zaopatrujące nieruchomość we wszystkie media. Zdaniem skarżącej, działanie inwestora wymagało uzgodnienia ze wszystkimi zainteresowanymi właścicielami infrastruktury mediów. Zdaniem strony, inwestor zataił swoje zamierzenie inwestycyjne i jego wpływ na infrastrukturę nieruchomości, a spór w niniejszej sprawie nie dotyczy wcale tego, czy postępowanie kończy się decyzją, czy nie. Zdaniem skarżącej, gdyby organ wiedział o wszystkich okolicznościach w sprawie, które zataił inwestor, wówczas z całą pewnością wniósłby sprzeciw. Skarżąca podniosła też, że inwestycja wykonana została w sposób istotnie odbiegający od zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2010 r. skarżąca wskazała, że organ gminy, wydzierżawiając grunt inwestorowi, nie powinien decydować w przedmiocie robót budowlanych, gdyż staję się "sędzią we własnej sprawie". Prowadzenie robót w obrębie sieci gazowej, czy energetycznej zawsze, zdaniem skarżącej, wymaga pozwolenia na budowę. Załączono też wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie II SA/Gd 1207/00, wskazujący na sprzeczne z prawem zachowania właścicieli sąsiednich lokali użytkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – tekst jednolity), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. J. o wznowienie postępowania w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie podjazdu dla osób niepełnosprawnych do gabinetów lekarskich w budynku przy ul. K. [...] w G. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania w w/w sprawie, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, uznając że brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie, w której nie zapadła decyzja administracyjna. W tym miejscu sąd pragnie wskazać, że zgodnie z treścią art. 149 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (nadanym przez art. 1 pkt 22 lit. a) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm., zmieniającej m. in. cytowany przepis k.p.a.) odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na powyższe postanowienie, zgodnie z art. 149 § 4 k.p.a., służy zażalenie. Organom administracji orzekającym w niniejszej sprawie umknęła okoliczność zmiany brzmienia art. 149 § 3 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji, nie zaś postanowienia. Uznać jednak należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie w zakresie formy zakończenia niniejszego postępowania nie ma wpływu na merytoryczną prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Mimo zatem stwierdzonego uchybienia skarga podlegała oddaleniu, bowiem – wbrew dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nie mogło bowiem zostać inaczej rozpoznane niż poprzez odmowę wznowienia postępowania. Wskazać przy tym należy, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania powinno być wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych albo gdy uchybiono wymogom formalnym (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć m. in.: złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, a także gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (odpowiednio postanowienie), gdy podnoszono inne zarzuty niż z art. 145, 145a i 145b k.p.a. Wznowienie postępowanie - co trafnie podnosił organ administracji - jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Art. 145 § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w pkt 1-8, uzasadniające takie wznowienie. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że podstawową przesłanką pozytywną, która musi zaistnieć, aby można było rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania jest zakończenie sprawy, której wniosek dotyczy decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie podjazdu dla osób niepełnosprawnych nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracji. Jak prawidłowo ustaliły organy administracji w niniejszej sprawie wykonanie tych robót zostało poprzedzone dokonaniem przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 14 października 2009 r. W myśl art. 30 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.) organ architektoniczno - budowlany wnosi sprzeciw do zamiaru wykonania robót w przypadkach wskazanych w tym przepisie (lub nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu). Wniesienie sprzeciwu oznacza, że organ nie wyraża zgody na wykonanie prac objętych zgłoszeniem. Wyrażenie natomiast zgody, inaczej niż w przypadku inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę w formie ostatecznej decyzji administracyjnej - odbywa się w sposób dorozumiany, "milczący", poprzez niewniesienie sprzeciwu. Postępowanie wówczas nie kończy się żadnym rozstrzygnięciem administracyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia - jak trafnie wskazał organ odwoławczy – w niniejszej sprawie, gdyż organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych przez inwestora. W konsekwencji zatem brak jest pozytywnej przesłanki umożliwiającej wznowienie postępowania. Innymi słowy, skoro ustawodawca przewidział możliwość wznowienia postępowania administracyjnego jedynie co do spraw zakończonych ostateczną decyzją a w niniejszej sprawie postępowanie, którego dotyczy wniosek nie zakończyło się wydaniem żadnej decyzji, tym bardziej "ostatecznej", to prawidłowo organ uznał, że postępowanie wznowieniowe z przyczyn przedmiotowych nie może zostać wszczęte. Konsekwencją zaś takiego uznania jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy jako niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty zawarte w skardze. Nie przesądzając o prawidłowości realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego wskazać należy, że w chwili obecnej to organy nadzoru budowlanego są właściwe do zbadania zasadności podniesionych zarzutów. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 cytowanej ustawy, orzekł jak w sentencji.