II SA/Gd 257/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Irena Wesołowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T. - G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2009 r., nr [...], 2. nakazuje wypłatę ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adw. Z. W. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów sądowych. J. T.–G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2010r. w sprawie nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 23 sierpnia 2007r. orzeczono o uchyleniu z dniem 1 września 2005r. decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wieku powyżej 16 lat na dziecko skarżącej- E. A. G. i odmówiono z dniem 1 września 2005r. prawa do ww. zasiłku oraz uznano świadczenia od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 marca 2007r. za nienależnie pobrane. Zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z decyzją z dnia 23 sierpnia 2007r. był wypłacany matce J. T. –G., mimo jednoczesnej wypłaty tego zasiłku bezpośrednio córce E. G. Ostateczną decyzją z dnia 18 października 2007r. orzeczono o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 3213,68zł. Pismem z dnia 6 maja 2008r. skarżąca J. T. – G. złożyła wniosek o umorzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, uzasadniając wniosek trudną sytuacją materialno – bytową. Strona podała, że opiekuje się przewlekle chorym dzieckiem, sama jest po operacji i nie może podjąć żadnej pracy fizycznej i nie jest w stanie zwrócić naliczonej kwoty. Decyzją z dnia 21 lipca 2010r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta, po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 20, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 9, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. nr 139 z 2006r., poz. 992, ze zm.) oraz art. 104 kpa. Organ I instancji podał, że strona składając wniosek o umorzenie udokumentowała miesięczne wydatki ponoszone na utrzymanie gospodarstwa domowego wynoszące 379,74zł, nadto z wniosku strony wynikało, że nie pracuje, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia 23 maja 2008r. stronie przyznano dodatek mieszkaniowy do 31 października 2008r. w kwocie 308,18 zł oraz ryczałt na zakup opału w kwocie 6,32 zł. Z uwagi na nieobecność strony w wyznaczonych przez pracownika socjalnego terminach nie zdołano przeprowadzić wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w celu ustalenia jej sytuacji materialno-bytowej. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2008r. odmówiono umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 lutego 2009r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wskazał, że w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych dwukrotnie, w dniach 19 lutego 2009r. i 21 kwietnia 2009r. zwracał się do Zespołu Pracy Socjalnej 2 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w powyższym zakresie. Pomimo kilkakrotnych prób nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego u strony i mimo poinformowania o wizytach pracownik nie zastał strony w domu. Natomiast w dniu 30 marca 2009r. strona złożyła dokumenty dotyczące jej sytuacji życiowej: potwierdzenie zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej, wezwania w celu stawienia się w sprawie ofert pracy proponowanych przez Urząd, decyzję przyznającą dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 listopada 2008r. do 30 kwietnia 2009r. oraz dokumenty potwierdzające wydatki ponoszone na utrzymanie gospodarstwa domowego. Po uwzględnieniu przedstawionych rachunków organ ustalił, że strona ponosi miesięcznie na utrzymanie gospodarstwa domowego wydatki w kwocie 282,83 zł. Dnia 14 kwietnia 2009r. strona złożyła oświadczenie w sprawie aktualnej sytuacji życiowej, podając że mieszka samotnie, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz że korzysta z pomocy materialnej osób bliskich i przyjaciół. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ I instancji powołując się na cyt. przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że podane przez stronę okoliczności nie dają podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do wniosku. Organ wskazał, że wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i tym samym dokonania analizy sytuacji życiowej rodziny w pełnym zakresie, na podstawie materiału dowodowego organ nie stwierdził okoliczności dających podstawę do umorzenia pobranych świadczeń. J. T. – G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że nie uwzględnia ona decyzji SKO z dnia 4 lutego 2009r. a także nie uwzględnia prawdziwych przyczyn podwójnego naliczania świadczenia przez 19 miesięcy dla jednej i tej samej osoby na podstawie tych samych dokumentów złożonych w 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lutego 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując że przepis ten jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Przesłanką jego zastosowania jest każdorazowe ustalenie przez organ w toku postępowania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. O jego zastosowaniu może przesądzić tylko przekonujące wykazanie przez stronę, że odmowa uwzględnienia żądania bezsprzecznie doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, że spowoduje zagrożenie dla możliwości dalszej egzystencji członków rodziny albo, że uniemożliwi im zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Na treść decyzji wpływ winny wywierać również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów. Wskazano, że organ może umorzyć należności ale nie jest do tego zobligowany. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osoba samotną, nie pracuje, jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 320,41zł, korzysta z pomocy materialnej osób bliskich i znajomych, na utrzymanie gospodarstwa domowego ponosi miesięcznie wydatki w kwocie 282,83zł. Z akt sprawy wynika również, że organ pismem z dnia 5 marca 2009r. 16 marca 2009r. wzywał stronę o kontakt w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Strona złożyła pismo z dnia 9 kwietnia 2009r., z którego nie wynika aby wykazywała chęć przeprowadzenia takiego wywiadu. Następnie w pismach z dnia 28 kwietnia 2009r. i 8 maja 2009r. organ wyznaczył stronie terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak pracownik socjalny nie zastał strony w domu w wyznaczonych terminach i do chwili wydania zaskarżonej decyzji strona nie zgłosiła się do pracownika socjalnego. Powołując się na powyższe okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa Kolegium ustaliło, że organ I instancji rozważył wszechstronnie okoliczności sprawy biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, tym samym nie naruszył granic uznania administracyjnego. Strona nie wykazała szczególnych okoliczności dotyczących jej sytuacji, a organowi I instancji uniemożliwiła ewentualne ustalenie takich okoliczności poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nawet w przypadku, gdy strona nie posiada wystarczających środków oraz możliwości na pokrycie kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie ma obowiązku umorzenia tych należności. Nadto organ II instancji wskazał, że kwestie podniesione w odwołaniu dotyczące okoliczności podwójnego naliczania przez organ I instancji zasiłku pielęgnacyjnego nie mają znaczenia w postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, nie mogą mieć zatem wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. J. T. – G. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej niezgodność z prawem. Na rozprawie przez Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej zarzucił, że przy rozpoznawaniu sprawy naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 kpa, skarżąca wykazała, że zachodzą podstawy do umorzenia pobranych świadczeń, z tych przyczyn decyzja nie mieści się w ramach uznania administracyjnego, lecz jest decyzją dowolną W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy naruszono przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się wskutek złożenia przez skarżącą w dniu 6 maja 2009r. wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego – podwójnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego na córkę skarżącej E. G. Osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne jest zobowiązana do jego zwrotu, przy czym za nienależne świadczenie rodzinne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń lub wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części. Natomiast w myśl cyt. art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Oznacza to, że w kwestii umorzenia w całości lub w części nienależnego świadczenia można orzekać dopiero wtedy, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja określająca nienależne świadczenie. W rozpatrywanym stanie faktycznym taka decyzja ustalająca nienależne świadczenie oraz jego wysokość została wydana i jest ostateczna (decyzja z dnia 18 października 2007r.). Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, bez znaczenia pozostają kwestie dotyczące okoliczności związanych z wydaniem decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i jego podwójnej wypłaty. Sąd, jak to wynika z cyt. przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. rozstrzyga w granicach sprawy administracyjnej. Granice tej sprawy wyznacza zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 21 lipca 2009r. rozstrzygająca w sprawie wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Natomiast nie może być w tym postępowaniu kontrolowana przez Sąd pod względem zgodności z prawem decyzja o przyznaniu zasiłku, czy też decyzja o ustaleniu nienależnego świadczenia. Decyzje te są ostateczne i prawomocne. Z tego względu poza oceną Sądu pozostaje czy były podstawy do nakazania skarżącej zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności w świetle przedstawionych przez skarżącą okoliczności wydania decyzji na córkę skarżącej. Odnosząc się zatem do zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych Sąd zważył, że przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ winien dokładnie ustalić sytuację życiową, majątkową, rodzinną wnioskodawcy, a następnie dokonać oceny czy sytuacja ta, w tym stan rodziny, wiek, sytuacja majątkowa mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych okoliczności. Organ winien ustalić czy i w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową skarżącej, czy nie spowoduje pogorszenia się jej sytuacji materialnej, w taki sposób, że będzie zmuszona ubiegać się o dodatkowe świadczenia. Bierna czy negatywna postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta stwierdził, że organy powyższej oceny nie dokonały, ograniczając się do zaprezentowania sytuacji majątkowej skarżącej, a odmowa umorzenia należności została uzasadniona nie wykazaniem przez stronę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji skarżącej oraz brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależniają rozpatrzenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń od uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skoro wywiad taki nie został przeprowadzony to organ winien dokonać oceny złożonego wniosku w oparciu o dokumenty złożone przez skarżącą, a dotyczące jej sytuacji materialnej, uzyskiwanych dochodów i ponoszonych kosztów utrzymania. Dokumenty takie zostały przez skarżącą złożone lecz nie zostały ocenione przez organy z uwzględnieniem przesłanek umorzenia wymienionych w cyt. przepisie art. 30 ust. 9 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały więc ustaleń, które uzasadniałyby odmowę umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności organy nie przeprowadziły wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonały analizy sytuacji majątkowej skarżącej w świetle przesłanek z cyt. art. 30 ust. 9 ustawy, a w szczególności nie ustaliły czy i jaki wpływ na sytuację skarżącej ma obowiązek spłaty kwoty nienależnego świadczenia, a mianowicie czy i jakim stopniu wpłynie jej pogorszenie, czy skarżąca będzie w stanie zaspokoić swoje podstawowe bytowe potrzeby, skoro z przedstawionych dokumentów wynika, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i uzyskuje dochód poniżej granicy minimum egzystencji. Podkreślenia wymaga, że dokumenty złożone przez skarżącą umożliwiały ustalenie wysokości dochodów osiąganych przez skarżącą, a więc w konsekwencji ustalenie, czy są to dochody poniżej granicy minimum egzystencji, czy też są to dochody umożliwiające spłatę nienależnych świadczeń. Takie ustalenia nie zostały w sprawie dokonane przez organy administracji, co powoduje, że zasadnym jest zarzut skargi o dowolności zaskarżonych decyzji. W świetle powyższych rozważań stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 §1 kpa. Przepisy te zostały naruszone w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać bowiem należy, że jeżeli ustawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym ww. zasady z art. 7 kpa zobowiązującego organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Materiał dowodowy sprawy powinien być przez organ administracji oceniony wszechstronnie, w świetle wszystkich okoliczności występujących w sprawie (art. 77 § 1 kpa). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny wniosku skarżącej opartego na przepisie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania, mając w szczególności na uwadze dochody uzyskiwane przez skarżącą oraz ich wysokość . Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2009r. W punkcie drugim wyroku Sąd zasądził od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego z urzędu adwokata Z. W. kwotę 292, 80zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast orzekając o wysokości tych kosztów Sąd ustalił, że na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) stawka minimalna w postępowaniu administracyjnym przed sądem pierwszej instancji wynosi 240zł. Zgodnie zaś z § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawach, w których strona korzysta z pomocy prawnej udzielonej z urzędu, opłaty za jego czynności, sąd podwyższa o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług obowiązująca w dniu orzekania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. nr 54, poz. 535 ze zm.) w zw. z art. 5 oraz art. 8 ustawy stawka podatku dla tego rodzaju usług wynosi 22%. Zatem opłatę za pomoc prawną udzieloną w pierwszej instancji w wysokości 240zł należało podwyższyć o stawkę podatku w wysokości 22%, co daje kwotę 292,80zł.