II SA/Gd 258/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. B. i L. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. I. B. i B. L. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2008 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 22 października 2007 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatu ślusarsko-hydraulicznego na działce Nr [...] przy al. [...] w S.. Skarżący w skardze domagają się jej uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa, po ustaleniu następującego stanu faktycznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. decyzją z dnia 22 października 2007 r., wydaną na podstawie art.105 § 1 kpa, umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte z wniosku I. i L. B. z dnia 9 grudnia 2006 r. "o zatwierdzenie, w trybie art. 48-49 ustawy-Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.", projektu budowlanego budynku warsztatu ślusarsko-hydraulicznego, wybudowanego przy al. [...] w S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, że w sprawie tego budynku została wydana prawomocna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...], nakazująca, w oparciu o art.36 ust.3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz.229) jego przymusową rozbiórkę, a dołączony do projekt budowlany zamienny dotyczy obiektu, który podlega nakazowi rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest możliwe rozstrzyganie sprawy w oparciu o przepisy inne niż zastosowane w postępowaniu. I. i B. B. złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżących organ l instancji oparł się na "bezprzedmiotowości", czym naruszył przepisy Prawa budowlanego, według których postępowanie rozbiórkowe jest niezależne od postępowania o legalizację, wobec czego pomimo prawomocnej decyzji o rozbiórce budynku wniosek o jego legalizację powinien być rozstrzygnięty. W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 1998 r. nr [...] i ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucili, iż organ pierwszej instancji umarzając postępowanie, nie ustalił w sposób prawidłowy stron niniejszego postępowania, a przede wszystkim, kto powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej wydanej przez Prezydenta Miasta. Zdaniem skarżących, organowi administracji publicznej uszło uwadze w toku prowadzonego postępowania, iż adresatem decyzji Prezydenta Miasta, nakazującej rozbiórkę obiektu, był jedynie L. B., mimo że w aktach postępowania znajdują się dokumenty, z których wynika, iż obiekt, którego dotyczy wniosek, był współwłasnością L. i I. B.. Oznacza to, iż wydając zaskarżoną decyzję, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego, że Prezydent Miasta wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), przyjmując wynikający z pierwotnej decyzji stan rzeczy. Rozpatrujący odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał treść art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem organu II instancji bezprzedmiotowe jest postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 1998 r., nakazującą, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, L. B. (inwestorowi) rozbiórkę budynku warsztatu, zlokalizowanego w S. przy al. [...], wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 27 czerwca 1984 r. Nr [...] udzielonym L. B.. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji (merytorycznej), dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Wskazał również, że zarówno nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, jak i związane z nim postępowania były przedmiotem sądowych ocen prawnych, w których Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1098/98 oddalił skargę L. B. na decyzję Wojewody nr [...] z dnia 16 kwietnia 1998 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki omawianego obiektu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 633/06 oddalił skargę I. i L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym (przeprowadzonym z uwagi na pominięcie I. B. w pierwotnym postępowaniu). Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zagadnienia legalizacji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w razie stwierdzenia aktu samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zmierza w pierwszej kolejności do jej zalegalizowania w oparciu o obowiązujące dla danej sprawy przepisy i dopiero, gdy nie ma takiej możliwości orzeka sankcję rozbiórkową. Taka procedura była zastosowana również przed wydaniem nakazu rozbiórki omawianego budynku. Odnosząc się do wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, organ odwoławczy powołał się na jedną z zasad prawa administracyjnego, iż nie jest możliwe łączenie trybu odwoławczego i trybu określonego w art. 157 kpa lub innych trybów nadzwyczajnych. Ponadto, jak wskazał organ II instancji odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego współwłasności przedmiotowego obiektu, nakaz rozbiórki został skierowany do inwestora, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. We wniesionej skardze I. B. i B. L. B. zarzucili organowi naruszenie: art. 7 kpa poprzez "brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli poprzez rażące naruszenie interesu skarżących i wydanie decyzji bez jego uwzględnienia"; art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezrozumiały i z pominięciem podstawowych uprawnień strony; art. 9 kpa, poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 77 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 105 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie pomimo braku ku temu podstaw; art. 107 § 1 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji i nie ujawnienie w nim okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację powołaną w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a więc skarga jako niezasadna nie podlega uwzględnieniu. Okoliczności sprawy zostały prawidłowo ustalone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i znajdują oparcie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych. Wynika z nich, że wnioskiem z dnia 9 grudnia 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. I. i L. B. wystąpili "o zatwierdzenie w trybie art. 48/49 ustawy – Prawo budowlane" projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatu ślusarsko – hydraulicznego położonego w S. przy Al. [...]. Wraz z wnioskiem złożona została dokumentacja projektowa pod nazwą "Projekt budowlany zamienny – inwentaryzacja powykonawcza budynku warsztatu ślusarsko – hydraulicznego" sporządzona przez uprawnionych architektów. W stosunku do opisanego obiektu budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne zakończone prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 30, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Wymieniona decyzja nakazywała inwestorowi L. B. rozbiórkę budynku warsztatu zlokalizowanego w S. przy Al. [...], wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 czerwca 1984 r. Nr [...]. Decyzja o rozbiórce z dnia 25 lutego 1998 r. była przedmiotem kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej i tak decyzją Wojewody z dnia 16 kwietnia 1998 r. Nr [...] utrzymano w mocy nakaz rozbiórki, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1098/98, skargę L. B. na decyzję Wojewody oddalił. Następnie na wniosek skarżących wszczęte zostało postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowe, wskutek którego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 633/06 oddalił skargę I. i L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2006 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 kpa, stwierdzającą wydanie decyzji przez Wojewodę w dniu 16 kwietnia 1998 r. Nr [...] z naruszeniem prawa z uwagi na niezapewnienie stronie postępowania Irenie B. udziału w postępowaniu o rozbiórce i odmowy uchylenia tej decyzji z uwagi na upływ pięciu lat od daty jej doręczenia. W tych okolicznościach sprawy jako trafne Sąd ocenia zastosowanie przez organy jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 105 § 1 kpa. Przewiduje on, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przytoczony przepis stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne bada z urzędu, czy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 80), z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 kpa) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania w literaturze odnosi się do związku postępowania administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Gdy on ustaje, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, jako bezcelowe. Wyróżniając przedmiot postępowania administracyjnego i przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego jako procesu administracyjnego wskazuje się, że przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (por. B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie Administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 158, 165-166). Odnosząc się do powyższych rozważań oraz treści art. 105 § 1 kpa wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne rozważa albo rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie albo wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, stwierdzając jego bezprzedmiotowość, z uwagi na brak prawnych możliwości orzekania co do istoty sprawy (jej przedmiotu). Na gruncie niniejszej sprawy brak przedmiotu rozstrzygnięcia sprowadzony do braku podstaw prawnych i faktycznych merytorycznego rozpoznania sprawy wynika z faktu zakończenia prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...] postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek strony z dnia 9 grudnia 2006 r. skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Jak bowiem trafnie uznały oba organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, sankcja rozbiórkowa w procesie legalizacji toczącym się na podstawie przepisu art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne, które miałoby zalegalizować samowolę budowlaną, lecz na podstawie przepisów innej, późniejszej ustawy, z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Zmiana przepisów prawa w dacie wniosku z dnia 9 grudnia 2006 r. nie wywołała skutku w postaci nowej sprawy administracyjnej, bowiem jej przedmiot rozstrzygnięty został przepisami obowiązującymi w chwili zdarzeń, które ją wywołały. Niejako na marginesie należy także zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej oraz jej legalizacji, niezależnie od trybu i przepisów, które ją regulują, toczy się przed właściwymi organami administracji z urzędu, a nie na wniosek, do czego zmierzali skarżący opisanym podaniem z dnia 9 grudnia 2006 r., nieznajdującym oparcia ani w przepisie art. 48, czy art. 49, ani art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Te ostatnie przepisy regulują postępowanie prowadzone (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w którym organ (z urzędu) nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie zamiennego projektu budowlanego; przy czym przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) ma zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem11 lipca 2003 r. a niezakończonych decyzja ostateczną (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 80, poz. 718). Tymczasem w niniejszym przypadku sprawa legalizacji istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta opisaną wyżej prawomocną, skontrolowaną przez sąd administracyjny, decyzją o rozbiórce, podjętą na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nietrafne są w ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy również pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 1 kpa. Ustalenie stanu faktycznego jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości, znajduje odzwierciedlenie w dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych. Zarzuty wadliwości postępowania, naruszające jak twierdzi profesjonalny pełnomocnik procesowy skarżących, uprawnienia strony skarżącej, odnoszą się postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...], w którym nie brała udziału I. B.. Tymczasem przedmiotowa okoliczność, nie mając wpływu na postępowanie kontrolowane zaskarżoną decyzją, była z kolei przedmiotem rozstrzygnięć podjętych w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym, skontrolowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w opisanym prawomocnym wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 633/06. Ich skutkiem jest, po stwierdzeniu wydania decyzji Wojewody z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...] z naruszeniem prawa, odmowa uchylenia przedmiotowej decyzji, wobec czego zarzuty zmierzające do kwestionowania prawidłowości decyzji rozbiórkowej są chybione i pozostają bez znaczenia prawnego. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa jest niezasadny, bowiem organ odwoławczy przytaczając treść przepisu prawa, stanowiącego podstawę orzekania, uzasadnił również motywy decyzji, dokonując przy tym prawidłowych a wręcz niespornych ustaleń stanu faktycznego, niezbędnych dla rozstrzygnięcia. Bez znaczenia prawnego pozostają także podnoszone przed sądem w pismach procesowych okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego L. B. Nie mogą mieć one wpływu na treść wyroku, bowiem jak wyżej zaznaczono, wojewódzki sąd administracyjny jest sądem prawa i nie orzeka na podstawie "zasad współżycia społecznego", dopuszczalnych w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.